浅谈国民经济和社会发展规划城市总体规划以及土地利用规划

三规合一主讲：邓焱成员：黄良超万乐兴1.“三规合一”是哪“三规”？国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划（简称“三规”）.2.“三规合一”提出的背景：2.1政策背景2004年我国颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》及2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》均提出了“三规合一”的相关要求。《土地管理法》第二十二条对城乡规划与土地利用规划的衔接关系作出明确规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。《城乡规划法》第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济一、什么是“三规合一”和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。但如何依据、如何衔接依然是目前总体规划编制过程中非常棘手的问题。2.2实践背景多年的规划实践表明，我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效衔接的弊端，在同一个城市空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，这影响了经济社会的健康发展。究其原因，主要是“三规”之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾。城建部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但它属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调社会经济发展职能，但其空间规划技术力量相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。3.“三规合一”的指导思想和原则三规”衔接首先要取得指导思想和规划原则上的协调一致，应以科学发展观为指导，以产业转型为手段，实现可持续发展，统筹考虑供给与需求、耕地保护和城镇建设的相对平衡。在规划原则上，要重点考虑“节约、集约和高效利用土地，合理布局各类建设用地，控制建设用地占用农用地”“保障重点区域和重点项目的开发，保障近期建设用地需求”“高度保护耕地和基本农田”及“保护生态，鼓励环境友好型土地利用模式”等方面取得一致。4.国民经济和社会发展规划概念国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件。国民经济和社会发展规划统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化建设工作。5.城市总体规划概念城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。6.土地利用规划概念土地利用规划亦称土地规划。是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。6.1南昌市城市土地利用的特点6.1.1中心城城市呈双组团格局南昌市中心城是南昌市经济活动、社会活动最密集、最活跃、最发的地区，是区域经济、政治、文化、商贸的中心，也是长江三角洲地区物质集散、交通运输以及邮电通信的枢纽。中心城由昌南城和昌北城两部分构成。目前，昌南城发展重点是疏散旧城人口、降低人口密度、改善环境质量、理顺交通体系、调整用地结构等，使之成为集工业、商贸、教育、生活为一体的综合区。昌北城作为城市重点发展新区，将高标准、高起点的进行建设，城市功能自我完善、自成体系、集中建设，吸引和疏散旧城人口和产业。发展外向型工业。其中红谷滩中心区是集商务、办公、信息、商业、文化、旅游、居住等多功能为一体的现代化城市中心区—CBD中心。昌南城和昌北城发挥各自的区位优势和经济优势，共同促进南昌市经济的快速发展。6.1.2两组团发展不平衡南昌市城市人口人均用地差异较大，昌北和昌南两组团发展仍不平衡，这主要是因为昌南城建城历史较早，城市建设已形成相当规模，城市基础设施和配套设施较为完善，人口密度高，就业岗位多。而昌北城建设起步较晚，基础设施尤其是公益服务设施数量较少。居民生活不够便利，且人口密度小，就业岗位少，人气明显不足。6.1.3城市用地结构中以居住用地和工业用地为主。市政公用设施用地较少南昌市城市建设用地中，居住用地和工业用地的比例一直保持在50％以上的水平，道路广场和绿地面积成逐年上升的趋势。而市政公用设施比例占建设用地较少。过少的市政公用设施给居民的生活带来了诸多不便。城市供水设施建设相对滞后，目前南昌市多数水厂以赣江作为水源，只有少数水厂以水库或地下水为水源，且用水的供需矛盾日益突出，水源水质常受到不同程度的污染。排水管道年久失修，排水坡度不够，每逢暴雨来临，就会出现倒灌现象，造成城市局部积水。6.1.4城市扩展占用耕地比例较高90年代以来，南昌市城市发展迅速，交通、水利工程设施投资规模较大，居民自建房的积极性很高。然而城市规模扩展迅速，新占用的土地多以耕地为主。以南昌全市为例，2000年城市建设用地比1996年扩展了4926公顷，与此同时，南昌全市耕地面积从1996年的274714．9公顷下降到2000年的274104公顷，四年内净减610．9公顷。如果城市建设用地的扩张单纯依靠粗放式发展。忽视集约式利用的话，势必对南昌市农业经济的发展造成严重阻碍，不利于整个城市社会经济的可持续发展。7.各规划重点内容（1）国民经济与社会发展规划—“定目标”国民经济和社会发展规划的主导内容是确定近远期经济和社会发展总体目标，明确需要重点建设的项目列表，规定项目一经确定，严格进行更改。其他规划均要以国民经济和社会发展规划为准，不需要另行界定。（2）土地利用总体规划—“指标和坐标”土地利用总体规划突出体现对建设定用地规模、耕地保有量和基本农田保护等指标的刚性约束。建设用地、耕地保有量、基本农田等规模必须以土地规划为准。综合协调农用地、建设用地和其他土地等三大地类的结构和布局，解决各地类“放哪里”的坐标定位问题。（3）城乡总体规划—“定布局”城乡总体规划发挥宏观战略分析的优势，领衔制定城市发展战略，具体确定城市空间结构、城市建设用地内部各项用地比例和空间布局。具体解决“放什么”的用地布局问题。二、“三规合一”所面临的问题1.现状迈入2l世纪，我国面临着快速城市化带来的一系列难题。伴随着城镇化、工业化的进程，城市建设要向四周扩张。但是，作为我国空间规划管理依据的“城市总体规划”“土地利用总体规划”与“国民经济和社会发展规划”(简称“三规”)的技术标准，其目标不同，编制和实施也分属不同部门。“国民经济和社会发展规划”是五年发展规划，是重点针对产业发展布局的规划，“城市总体规划”与“土地利用计划”之间也不协调，各有各的政策、法规和条例，导致了布局、经济等不能有效衔接，土地利用效率不能充分发挥，一定程度上影响了城市的良性发展。随着国家发改委试图将“城市总体规划”和“土地利用规划”作为专项规划纳入发展规划体系的告吹，说明在我国当前的行政体制下，要真正实现一个规划一统天下的局面并不现实，而且目前这种分割的规划体制在一实现定程度上、一定条件下还有其存在的必要性与合理性。但是对具体城市而言，一个城市只有一个空间，一个空间应该统一规划，这是统筹指导城市发展的需要，也是探索“三规合一”的意义所在。三、“三规合一”实现途径1.明确法律地位首先要从法律地位上对于“三规合一”进行肯定和支持。国家层面形成“发展规划”为主导、城镇体系规划和国土资源规划为补充的战略层面规划，强调规划的引导性、政策性和时效性。地方层面的“发展规划”属战略规划，发挥弹性引导作用“城乡规划”和“土地规划”是法定规划，强调其刚性地位。在法律层面，明确“三规合一”的法律地位，保障“三规合一”的顺利发展。2.完善管理体制如果把“三规”整体当作一项行政职能，则“发展规划”、“城乡规划”和“土地规划”就可以看作行政职能的决策、执行、监督三大部分。即：各级政府在制定“发展规划”，确定本级的社会经济发展总体目标和分目标的“决策”基础上，通过城市规划落实经济建设和社会管理等建设“执行”内容；中央政府通过“土地规划”来调控各地“发展规划”和“城乡规划”，上级政府通过土地规划“监督”下级政府的实施行为。为此，笔者建议可以结合行政改革，进一步理顺各级政府的规划行政事权，为“三规合一”的顺利管理和审批奠定基础。3.明确内容范围三大规划，各自有各自规划的侧重点：“发展规划”强调对经济社会发展的引导，“城乡规划”侧重对城乡建设的安排，“土地规划”针对耕地资源的保护。“三规合一”后的规划内容，可全面涵盖三大规划的侧重点，同时又可避免规划内容重叠，减少三者间的矛盾。4.构建机制体系充分发挥“发展规划”，“城乡规划”和“土地规划”等的指导作用，形成相互配合、相互制约、相互促进的互动机制，构建一个协作、均衡、稳定、和谐的“三规合一”管理体系。5.培育复合人才需要加强培养既懂经济社会发展，又要懂城市建设和土地利用等复合性人才。四、小结“三规合一”的统一编制，避免了重复建设，解决了资源分配和设施安排的矛盾，同时有助于城乡统筹发展的实现。当然，“三规合一”需在各级地方政府层面上，出台一系列有关规划协调和规划实施的措施，包括如何落实规划的约束性内容，强化规划配置资源的导向作用，建立健全规划评估体制，健全规划实施目标责任制，规划综合协调办法和审批制度，扩大公众参与等，通过自下而上的方式逐步推行完善。