浅谈地理国情监测的内涵和原则

浅谈地理国情监测的内涵和原则开展地理国情监测，是2010年国家测绘局党组在深入学习贯彻党的十七大和十七届五中全会精神，深刻认识我国经济社会发展的现状和趋势，全面把握我国测绘事业面临的机遇与挑战的基础上，提出的测绘事业发展新方向，得到了李克强副总理的高度肯定。2010年12月，李克强副总理在对测绘工作的重要批示中强调，要“加强基础测绘和地理国情监测”。开展地理国情监测，是国务院对测绘部门提出的新要求，是测绘部门深入贯彻落实科学发展观的新举措，是推动我国加快转变经济发展方式的有力手段。图像分别是四川涪阳镇2004年1月和2007年6月建成区覆盖的情况，反映了3年城镇建设扩展变化情况。一、对地理国情监测意义的认识（一）开展地理国情监测，是转变经济发展方式的迫切需要。改革开放以来，我国经济社会发展取得了令世人瞩目的巨大成就。但是，我国经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，特别是经济增长的资源环境约束强化，城乡区域发展不协调等。党的十七届五中全会和前不久印发的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》强调，要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。“十二五”规划落实情况如何，特别是区域发展总体战略和主体功能区战略实施情况如何，需要全面、直观的地理信息来进行评价；城市化布局和形态是否完善、城市开发边界是否合理、特大城市面积是否过度扩张，需要现势、准确的地理信息来进行检验；耕地保护、水利设施、森林覆盖、运输体系、能源管网建设、棚户区改造、重点流域和区域污染防治等情况如何，需要权威、科学的地理信息统计数据来进行监督。开展地理国情监测，不仅可以为政府部门科学决策提供重要支撑，有利于提高政府管理的科学性、规范性和前瞻性，有利于优化国土空间利用，推动低碳经济发展，加强生态环境保护；而且可以为实行各有侧重的绩效评价和政绩考核提供科学、客观、直观的依据，有利于促进政府领导树立正确的政绩观，领导各地区、各部门真正转变经济发展方式，有利于落实广大群众的知情权、监督权，推动建设责任政府、阳光政府；还可以使社会公众全面、直观了解国家和地区经济建设和环境变化等方面的实际情况，有利于公众提高节约资源、保护环境的意识，增强社会责任感，自觉选择绿色、低碳生活方式，共同构建资源节约型环境友好型社会。（二）开展地理国情监测，是新时期测绘部门的重大使命。改革开放以来，尤其是近年来，测绘部门坚持服务大局、服务社会、服务民生的宗旨，为政府科学决策、重大战略实施、重大工程建设、应急救灾、方便人民生活等提供了丰富的地理信息和测绘高新技术服务，测绘保障能力大幅度提升，测绘部门实现了从地图和地理信息数据生产者到地理信息服务提供者的重大转变。在这个过程中，测绘部门积累了海量的基础地理信息数据，创新了系列的测绘高新技术，更新了现代化的测绘生产和服务设施，培养了大批的测绘技术人才，并增进了对经济社会发展各领域情况的了解，为开展地理国情监测奠定了良好基础。开展地理国情监测，不仅仅是传统意义上的提供地理信息服务，而是要充分利用测绘部门的数据、技术、装备、人才优势，通过向政府报告和向社会公布地表覆盖变化、水利交通路网发展、城市化进程、环境污染变化等地理国情监测数据，对城乡规划、土地利用、退耕还林、退牧还草、重大工程实施等情况进行监督和提醒。开展地理国情监测，是经济社会发展对测绘工作的新要求，是人民群众对测绘部门的新期待，是测绘事业发展的新战略。如果说近年来国家测绘局着力推动的数字城市建设使测绘工作从国家经济社会建设的后台走到了前台，从配角变成了主角，地理国情监测将进一步把测绘的作用提升到一个崭新高度，把测绘部门的地位提升到一个崭新位置，将使测绘行政主管部门实现从地理信息服务组织者到经济社会发展监督者的华丽转身。图像中分别是黄河郑州段6月和12月河道水面覆盖范围，显示出水体面积的季节性丰枯变化情况。二、对地理国情监测内涵的理解国情，指一个国家的基本情况，包括它的地理、历史、政治、经济、文化、教育等多方面内容。地理国情，指一个国家地理环境方面的基本情况，包括国土疆域位置和面积、地形地貌特征、气候和自然灾害特点、自然资源禀赋、主要农业工业产品状况、行政区域和人口分布、城市城镇布局、土地利用现状、交通和水利设施等自然和人文地理方面的基本情况。地理国情的内涵十分丰富，中小学的中国地理课程的主要任务就是要对地理国情进行基础性、普及性教育。广义的地理国情监测应该是对所有的地理国情信息的监测、统计和分析。但是，为了使开展地理国情监测工作的时代特征更加明显，为了使监测任务更加明确、监测重点更加突出、监测成果更加有用，也为了使思想认识更加统一、项目立项更加顺利，有必要给地理国情监测一个相对狭义的定义。具体说，当前和今后一段时期，可以把地理国情监测的内涵主要定义在与推动经济发展方式转变关系密切的地表和相关人文信息的变化监测上，重点要放在“变化”二字上。而且，这些地理国情信息的“变化”，一般应是一年、几年就能够监测到的，比如说：城市城镇布局变化情况、土地利用状况变化情况、粮食产区变化情况、工业经济布局变化情况、道路交通路网变化情况、江河流域变化情况、水利设施变化情况、区域沙漠化变化情况、区域绿化变化情况、重大自然灾害带来的地貌变化情况等等。而对于国土面积、行政区域界线、名山高程等较长时间比较稳定的地理国情，则可以不作为地理国情监测的内容，至少没有必要作为重点内容。银川东部的黄河水道中，2004年下部还是沙洲，上部只是有淤积现象，2009年下部已与左岸基本相连，上部也已成为沙洲，并都被开垦为耕地。三、对地理国情监测原则的思考地理国情监测是时代发展赋予测绘部门的新使命，是国务院赋予测绘部门的新任务，标志着我国测绘事业发展进入新阶段。相对以往的各项测绘工作而言，开展地理国情监测，在理念、原则、方法等方面都有新特点。开展地理国情监测，测绘行政主管部门要转变一个角色。从履行政府公共服务职能的角度，一定程度上要从地理信息服务的组织者转变为经济社会发展监督者，通过提供地理国情监测信息来实施监督。这个角色的转变，不仅意味着工作内容、工作方式的转变，还意味着社会责任的增加，而且还有可能社会压力增大，需要做好充分的心理准备。开展地理国情监测，要树立三个观念。一是责任观念，推进加快转变经济发展方式，是地理国情监测的出发点和落脚点。测绘部门要敢于负责、敢于担当，不怕因部门利益、地方利益而可能出现的意见、质疑，甚至责难。二是适用观念，监测的目的是为了监测成果在推进加快转变经济发展方式中及时发挥作用，无论是监测对象的选择、标准的制订，还是成果的形式等，都要贯穿适用的观念。三是证据观念，测绘部门作为第三方公布的某些地理国情监测数据，可能会和有关部门或地方政府公布的相应数据不一致。这就需要测绘部门在开展监测的全过程，要树立证据意识，要以多种手段记录监测过程，要能够证明自己公布的结果的科学性、准确性和公正性。开展地理国情监测，要坚持六个原则：一是持续监测原则，就是对选定的区域，选定的监测要素，一般应进行周期性监测，周期可以是一年，也可以是几年，较长期数据的累积和对比，才能更好地反映变化的趋势。二是重点监测原则，就是要紧密围绕转变经济发展方式最重要的要素，最敏感的地区进行监测，以发挥监测成果的最大社会效益，不能贪大求全，不能避重就轻。三是应急监测原则，就是对各种重大突发性事件造成的地表及有关人文信息的变化，要在第一时间开展监测和分析，发挥应急保障服务作用。四是科学监测原则，就是要严格按照技术规范进行监测，确保第一手资料客观、准确，严格按照科学方法进行统计分析，确保数据真实、可靠。五是独立监测原则，就是测绘部门以独立意志进行监测，确保监测结果的独立性、公正性。强调独立意志，并不是排斥沟通与合作。相反，在监测标准制订、监测要素选择等方面，要加强与国务院有关职能部门的沟通；在项目立项、项目实施的各个环节，要积极争取国务院有关职能部门和地方政府的支持。六是及时发布原则，就是以及时向社会公布监测结果为原则，不向社会公布为例外。具体可采取年度全面公布和单项及时公布等方式。左下：大连小平岛，2000年6月还是若即若离，经过几年的城市建设，2009年9月已经与大陆连为一体。右上：大连东海屯，经过多年的填海造地，新长出了一块城市土地。四、地理国情监测与相关概念的关系近年来，测绘事业发展迅猛，新名词也层出不穷。为了统一思想、做好顶层设计，也为了加快立项、加快行动，有必要理清楚地理国情监测与基础测绘、数字中国、地理信息公共服务平台、信息化测绘体系、重要地理信息数据、地理信息产业等概念的关系。这些概念从不同的侧面，都反映了测绘事业发展的某些特征，彼此是相互联系而又相互区别的。1．地理国情监测与基础测绘。按照《基础测绘条例》，基础测绘，是指建立全国统一的测绘基准和测绘系统，进行基础航空摄影，获取基础地理信息的遥感资料，测制和更新国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品，建立、更新基础地理信息系统。基础测绘是地理国情监测的基础，地理国情监测的结果对基础测绘成果是一个有力的补充。基础测绘的对象是全疆域、全要素，技术标准相对比较稳定，成果形式主要是系列基本比例尺地图、影像图和数字化产品，以及在此基础上建立的数据库。相对于基础测绘，地理国情监测既可以是全面的，但一般是区域性的，要素主要是单一的，经济社会不同的发展时期，有不同的监测重点，技术标准规范的制订和选用服从于监测目的，相对比较灵活，成果形式主要是基于监测结果的统计分析信息以及相应的影像图。2．地理国情监测与数字中国。数字中国的概念有多种不完全相同的理解，笔者认为，广义的数字中国的内涵十分广大，应是指整个中国经济社会各方面信息的数字化表达，狭义的数字中国是指数字中国地理空间框架，框架的主要内容是各种类型和尺度的基础地理信息数据库，主要是对基础测绘成果在现代计算机存储、处理和传输技术条件下的系统化、集成化。随着信息化技术的广泛应用，数字中国的内容不断丰富，包括数字城市、数字国土、数字林业、数字矿山等经济社会发展各领域基于地理信息系统的管理数据库。地理国情监测应当充分利用数字中国的建设成果，相对于数字中国，地理国情监测更强调现势性、动态性、变化性，成果形式偏重于统计分析结果。3．地理国情监测与公共服务平台。地理信息公共服务平台采用分建共享模式，集成国家、省、市级基础测绘成果以及其他有关地理信息，是数字中国建设成果的一个集中体现，提供全面、权威、准确的一站式基础地理信息服务和其他相关地理信息服务，包括公众版、政务版和保密版。地理国情监测应当充分利用地理信息公共服务平台的数据，监测的成果可以用于丰富公共服务平台的内容，公共服务平台可以作为发布地理国情监测结果的一个载体。4．地理国情监测与信息化测绘体系。信息化测绘体系的概念至今仍有多种解释，笔者认为，信息化测绘体系是指地理信息获取、处理、存贮、传输、服务等全过程的信息化，主要包括相应的技术体系、装备设施、软件工具及技术标准等。信息化测绘体系是地理国情监测的重要支撑。地理国情监测的丰富实践，将为不断完善信息化测绘体系提出新的课题、提供新的经验，信息化测绘体系的不断优化又反过来为地理国情监测提供新的技术、新的平台。5．地理国情监测与重要地理信息数据。《测绘法》对重要地理信息数据的描述是“中华人民共和国领域和管辖的其他海域的位置、高程、深度、面积、长度等重要地理信息数据”，《重要地理信息数据审核公布管理规定》给予了进一步列举。重要地理信息数据都属于地理国情，广义的地理国情监测结果包括所有的重要地理信息数据。重要地理信息数据更偏重于较长时期相对稳定的地理国情，地理国情监测偏重于随着经济社会发展相对变化比较明显的地理国情。国家重要地理信息数据的发布需要国务院批准，大部分地理国情监测的结果测绘部门应当自行发布。6．地理国情监测与地理信息产业。地理信息产业是以摄影测量与遥感、地理信息系统、全球卫星定位等现代测绘技术和计算机信息技术为支撑，以生产和提供地理信息产品及服务为主要内容的高技术产业，地理信息产业包括相关的硬件设备制造、软件开发、地理信息数据获取、加工、集成、服务