浅谈建筑施工安全监理工作存在的问题及对策1

1目前建筑市场安全监理工作初探浙江华诚工程管理有限公司宋海湘[摘要]随着我国经济建设的高速发展，安全生产问题日渐突出，对人民群众的生命财产安全造成了严重威胁。2003年11月24日温家宝总理签发了国务院第393号令，《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《条例》）于2004年2月1日起开始实施。《条例》对与建设工程安全生产相关部门的安全生产责任做出了明确的规定，这对加强建设工程安全生产监督管理，保障人民群众生命和财产安全有着极其重要的意义。建设监理制度在我国开始推行以来，监理单位对安全生产是否承担责任一直存在着争议。本次《条例》明确了监理单位在建设工程安全生产活动中应承担监理责任，对此作出了权威性的解释和结论。目前我们需要迫切解决的问题是监理单位如何全面开展安全监理工作。《建设工程安全生产管理条例》把安全职责纳入到监理的范围，将监理单位在安全生产中所要承担的安全职责法制化，监理单位应建立健全安全生产管理体系，明确安全生产监理的责任，在建筑施工过程中认真履行安全监管职责，对施工现场实行动态的和全过程的安全监管，保障建设项目安全生产工作的正常运行。[关键词]安全监理法律责任管理体系长期以来建筑业一直是我国职业安全事故率较高的行业之一，各类建设工程生产安全事故屡屡发生，给人民生命2财产造成了很大损失，直接影响着建筑业的健康稳定发展。究其原因，除施工企业安全生产责任制不够落实、安全生产投入不够及施工现场安全生产管理存在漏洞等因素外，工程监理单位和常驻现场的监理工程师对履行安全监理认识不到位，不能认真全面履行安全监理也是一个重要原因。因此，本人就工程安全监理工作谈一点初浅认识：一、认清工程建设安全监理职责已是法律责任从（20031124）《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）到建设部（20061016）《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》（建市〔2006〕248号），安全监理工作在曲折中缓慢前进。尽管困难重重，但是其地位必将越来越突出。目前看来，国家将继续强化工程监理单位的安全监理职责。对此，现场监理人员务必要有清醒的认识。对安全监理职责，恐惧、逃避、抱怨是不明智的，研究、揣摩、落实才是正理。安全监理职责由明确的法律条文和规范性文件确定，主要见（20031124）《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）第4、14、26、57、58条和（20061016）建设部《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》（建市〔2006〕248号）的具体规定。总的提法是：“工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”（20031124）《建设工程安全生产管理条例》（国3务院令第393号）第14条明确规定了工程监理单位的技术审核义务和作业控制的环节。技术审核主要指对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案的审核。“第十四条工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。”技术审核的具体范围见第26条，（20090513）《危险性较大的分部分项工程安全管理办法》。作业控制的环节是“发现存在安全事故隐患、警戒、指令、暂停、报告”。“第十四条……工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告，工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”作业控制的起点是“发现存在安全事故隐患”。只要“发现存在安全事故隐患”，项目监理机构就必须按“发现存在安全事故隐患、警戒、指令、暂停、报告”的环节走到底。所谓“安全事故隐患”，指对安全生产规范的不符合，主要包括：4对建设工程安全生产有关法律、法规和工程建设强制性标准的直接不符合；对建设工程安全生产有关法律、法规和工程建设强制性标准的间接不符合，如对依据建设工程安全生产有关法律、法规和工程建设强制性标准编制的合同文件和技术文件的不符合。所谓“发现”，指证据充分的法律意义上的发现。落实建设安全监理职责的三个基本点：那么，究竟应当怎样落实安全监理职责呢？必须把握三个基本点：全面贯彻法律标准，体现专业性；体面线点逐渐深入，体现参与性；渐次用尽各种手段，体现外部性。只有为全面贯彻法律和标准，足够深入地参与活动，渐次用尽各种手段，才能算是尽职尽责。1.全面贯彻法律标准，体现专业性安全监理从实质上讲是一种“专业化”的符合性监督检查。符合性的尺度是建设工程安全生产有关的法律和标准。项目监理机构必须掌握法律和标准的体系，达到专业化的程度，符合下列要求：明白自身应符合什么；明白别人应符合什么；明白应怎样让别人符合。2.体面线点逐渐深入，体现参与性5安全监理从时间上讲是一种“参与性”的控制。只有参与到对象活动中去，才能实现对其的有效控制。要灵活掌握参与深度。参与深度可以大致分为：巡视、旁站、见证、验证。具体是：巡视。属于全面性参与。着眼于作业活动的“体”。全面接触某种人机系统活动的总体，凡是其活动范围都参与到（看到、走到、监控到），主要体现对系统的警示，使其始终保持谨慎心态，不敢违反规范。旁站。属于程序性参与。着眼于作业活动的“面”。在人机系统活动中抓住一个面，旁观作业活动是否按一定程序实施，主要是形成进一步的压力，使其尽量更符合规范。要点在于形成一种氛围，一般不要求必须发现“不符合”。即使发现“不符合”，也最好通过提醒作业人员，使其自然消除，不再反复。见证。属于符合性参与。着眼于作业活动的“线”。在人机系统活动中抓住一条作业路线，沿路线观察作业活动是否符合规范，并且要积极纠正“不符合”。经过见证的活动，有根据确信其对规范的足够符合性。6验证。属于针对性参与。着眼于作业活动的“点”。在人机系统活动中抓住关键点，验证其对规范的符合性，并形成一系列证明文件。验证的实施，可以避免重大的技术问题和被追究法律责任。3.渐次用尽各种手段，体现外部性安全监理从功能上讲是一种“外部化”的社会中介组织的安全服务。安全监理针对人的行为，具有外部性，必须通过被监理的组织（主要是其直接负责的主管人员）间接起作用，而不能越位直接操作。安全监理属于“监督管理”，不属于“生产管理”。安全监理不可能解决所有问题，但是必须尽最大努力。实行过程监管，“事前预控，事中监督，事后总结”，“该审的审、该查的查、该管的管、该报的报”。渐次用尽各种控制手段。可以采取的控制手段包括“会商、告知、许可、警戒、指令、暂停、报告”。无可置疑，安全监理是工程建设监理工作的重要组成部分，将安全管理作为项目监理工作的重中之重，对预防工程安全事故的发生，合理有效减轻安全监理责任将起到重要作用。二、建筑施工安全监理工作现状由于我国的建设监理制度起步较晚，与欧美等发达国家工程监理的水平比较，仍然还处于培育、探索、发展的初期7阶段，目前建筑工程安全监理工作还存在很多不足，主要表现在以下几方面：1、监理收费偏低，影响安全监理工作的正常开展。目前监理市场竞争日益激烈，一些监理单位相互压价，残酷竞争，很多建设单位不是优先考察监理单位的资质、人员的素质，而是以最低的监理取费标准作为选择的唯一标准，从而监理企业承揽工程项目的监理费远远低于国家取费标准，致使这些工程项目安全监理组织机构不健全，未建立和完善工程监理的内容和程序，安全监理人员配备不齐全，投入人员少，专业不配套。不能指导项目监理机构有效地开展安全监理工作。2、监理单位安全责任意识不强，监理作用发挥不够。一部分监理单位对安全监理工作思想不重视，认识不到位，只注重施工质量、进度和投资的监控，没有按规定编制监理规划及监理细则，只是将安全监理放在质量控制工作内容的一个分项，认为安全管理是施工单位自己的事，不愿投入精力抓安全。部分监理人员安全意识淡薄，工作责任心差，不按要求履行安全监理职责，工作马马虎虎，敷衍了事走过场，该进行检查时不检查，该旁站监理时不旁站，对施工单位安全生产听之任之，安全监理不能有效的发挥作用。3、安全监理人员配备不足，工作难以正常开展。由于监理单位对安全工作不重视，导致个别工程项目安8全监理机构形同虚设，监理人员队伍不稳定，变动频繁。甚至有的一个注册监理工程师担任几个项目工程的总监理工程师，一个安全监理员身兼数职，起不到应有的安全监督作用，更无从谈起开展日常安全监督、隐患排查及安全大检查等到活动，由于监理组织机构不全，人员不足，安全监理工作难以正常开展，安全监理成为一句空话。4、安全监理工作受外部因素干扰大，职责难以发挥。监理作为工程建设第三方责任主体，本应独立公正地处理和协调各方在工作中出现的问题，但在实际工作中监理单位常常身不由己，经常受到建设单位、施工单位及政府行政部门等方面因素的干扰干预，不把监理人员当作独立的第三方看待，有时为了赶工期抢进度，施工工序混乱，安全管理制度形同虚设，安全监理工作无法正常开展。5、监理队伍总体素质参差不齐，安全专业知识贫乏。因为监理是新兴行业，专业监理人员非常紧缺，有的监理从业人员是从其他部门转行半路出家，有的是退休兼职，学历相差悬殊，且文化水平偏低的占绝大多数。部分监理人员仅经过简单的培训就上岗，缺乏必要的安全专业知识，连诸如脚手架搭设、基坑支护、起重吊装等安全专项施工方案都看不懂，不能发现安全技术方案中的错误和存在的问题，对是否符合工程建设强制性标准也不甚清楚，不能及时有效地发现和消除施工现场安全隐患。96、建筑市场不规范，监理工作困难重重。当前由于建筑市场供求关系失衡，施工企业的施工任务相对匮乏，生产能力明显过剩，一些施工企业为了获取工程项目以低于成价竞标，致使中标价格明显偏低。为追求经济效益，一些施工单位大量削减安全文明施工费用，安全设施投入严重不足，安全隐患大量出现。同时，大量农民工涌入建筑市场，安全意识淡薄、专业技术和安全技能差，经常违章作业、冒险蛮干，导致施工现场混乱，安全隐患多，监理人员协调和管理难度大，安全监理工作困难重重。三、加强建筑施工安全监理工作的建议安全监理工作是建设工程监理工作内容的一个重要组成部分，安全与质量、进度、投资等共同组成一个完整的建设工程项目目标体系，要扭转工程建设项目事故频发的被动局面，监理单位要切实加强安全监理工作，健全安全监理管理机构，配备足够数量合格的安全监理人员，加强安全监理人员的教育培训，督促施工单位建立“安全生产保证体系”，审查施工安全技术措施并督促实施，定期组织施工现场安全生产检查，对施工现场实行动态的和全过程的安全监管，有效预防工程安全事故的发生。1、政府管理部门尽快组织出台相关政策、法规。《条例》中虽然明确了监理单位对安全生产负有的责任，但监理单位如何开展安全监理工作？工作如何到位？目前缺乏必要的10执行和检查依据。因此政府管理部门应尽快组织出台相关的政策、法规和规定，在《建设工程监理规范》和其它规章等依据性文件中补充安全监理内容，为安全监理的实施提供工作依据和衡量标准。政府有关部门应出台具体细则，理顺建设单位和监理单位在安全生产活动中的责任关系，补充和完善现行的《建设监理委托合同》标准本文，在合同中明确建设单位在安全生产方面应该赋予监理的责任、权力和利益，使安全监理工作纳入到《合同法》的管理范畴中来。2、强化安全监理观念，提高责任意识。随着《建设工程安全生产管理条例》的实施，监理单位的服务范围除“三控二管一协调”外，还加上了安全管理，监理单位要提高对安全生产工作的认识，在任何情况下，坚持把安全监理工作放在各项工作的首位，摆正安全与生产、安全与效益、安全与发展的关系，无条件地服从安全工作。作为监理单位派驻施工现场的监理机构，总监理工程师是工程项目安全监理工作的第一责任人，项目总监必须在自觉提高自身安全监理业务素质的同时，充分发挥每名监理人员安全监理的主动性和创造性，牢记职责强化意识，树立“安全第一，预防为主”的思想，正确理解安全与“三控制”（质量、进度、投资控制）之间对立统一的关