浅谈新形势下我国海洋管理体制改革

浅谈新形势下我国海洋管理体制改革摘要政府海洋管理体制是基于一国的海洋现状和海洋经济建设、维护海洋权益而建立的，是国家行政管理体制的一部分，是相对于海洋立法体制和海洋司法体制而言的。是指维护海洋权益和管理海洋事务的政府机关的设置、职权的划分与运行机制等各种制度的总和。由于世界沿海各国的政治制度、历史进程和发展阶段不同，地理位置和文化形态各异，世界各国的政府海洋管理体制也不尽相同。“十八大”报告提出：“提高海洋资源开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。这是党的全国代表大会报告中首次从战略的高度全面阐述海洋事业发展的总体思路。海洋强国战略对我国政府海洋管理体制创新提出了挑战。我国海域的自然边界约为470万平方公里，海岸线长达32000多公里，我国的远洋船队规模已跃居世界前列。在这样一个海洋大国里，随着国家政治、经济、文化等各个领域改革的不断深化，金融危机后的中国在全球政治经济领域扮演角色的地位得到全面提升。在我国社会主义法制与经济不断走向前进的时期，我们有必要对我国现有的海洋领域中有关海洋的国家安全、海上安全监督以及海洋资源开发利用与环境保护的管理体系，作更进一步、更深层次的研究和探讨。这样一个大的课题，限于能力本人无法也没有能力做细致深入的研究，本文仅就我国海洋管理体改革制谈点粗浅看法。关键词：海洋管理体制改革管理新模式正文：一，我国海洋管理体制的现状冲突，造成对自己部门有利益的就管，没有利益的不闻不问现象。既要考虑眼前利益又要兼顾长远利益，既要看到部门利益又要看到社会群众利益。（二）造成现状的深层次原因1.海洋管理公共组织自身结构不合理我国现行的海洋管理管理体制是在1998年政府机构改革的基础上形成的。长期以来，我过海洋行政管理体制和海上执法体制高度分散。目前，我国仅对海洋行使执法事权的部门多达十余个，主要有交通、农业、公安、能源、环境、土地、海洋、海关，以及海军的部门。我国海上的执法力量主要有5支，公安部门边防管理局的海警部队、国土资源部国家海洋局的海监队伍、交通部海事局中国海事、农业部渔业局的中国渔政和海关总署的海关缉私警察队伍。另外，还应包括海军部队（国防）等。近年来，虽然海洋执法、监察部门逐步完善，一定程度改善了海洋管理混乱的局面。但是，因为国内缺乏经验和规划不周，现在已经建立的各种管理机构分散且互不配合，出现机构职能重叠，相互推诿扯皮的现象。国家渔政部门还存在政企不分现象。农业部渔业局由渔政渔港监督和水产司组成，地方各级渔政渔监部门和水产部门也同属同一单位，甚至有相当一部分的渔政渔监部门变成了水产部门的下设机构，分管渔政工作的领导一般同时分管渔业生产。政企不分，很难做到公平公正执法，特别是当国家利益与地方利益、整体利益与局部利益发生冲突时，渔政渔监机构难以做到公正公平执法2.海洋管理公共组织政策滞后3.海洋管理公共组织绩效评估体系不完善当前的海洋管理部门绩效评估还处于自发，半自发状态缺乏全国统一的制度与法律，各个部门存在虚假评估甚至不进行评估。绩效评估的缺失造成了管理部门的不作为，假作为现象。对涉及一些国家的海洋战略方针，地方海洋综合管理出现了“力不从心”、”鞭长莫及”，致使许多海洋开发问题成了无解之谜、无应之答。绩效评估体系落不到实处，直接影响到政府全面正确履行海洋管理的职能，影响到海洋资源的合理开发利用，制约了海洋经济又好又快发展。三，海洋管理体制改革的路径，方法，措施（1）制定海洋基本法律改革开放以来，中国在海洋资源开发与养护、海岛开发与保护、海洋功能区划等方面的实践经验和相关法律规划的形成，已经为海洋基本法的立法工作打下了基础。从促进我国经济建设、社会发展和国防安全具角度，制定海洋综合性法律的条件已趋成熟，应当尽快立法。关于海洋方面的规范性文件，应当由全国人大从国家层面统一制定，再由国务院制定相应的行政法规；比较细化的实施细则等规章，应当交给日后成立的统一的海洋综合管理部门来制定，再由执法部门来实施。目前在没有统一的海洋综合管理部门情况下，可以召集所有涉海部门共同制定；或者由所有涉海部门提出草案后，由国务院确定，并以国务院行政法规的形式发布；或者由国务院直接制定行政法规，发布实施。（2）实行综合性国家海洋政策目前中国海洋执法体制与美、日、韩、俄罗斯、欧盟等比较，存在着很大的差异。为了有效解决海洋行政退化的问题，应该引入新的社会意识、行政意识、执法理念以及业务方式。中国需要制定类似先进国家的“综合性国家海洋政策”。（3）实行海洋统一综合管理体制建立海洋综合管理体制是中国政府机构改革的需要。早在1998年，中国政府机构改革时就提出了精简、统一、高效的原则，随着中国政治和经济体制改革的深化，政府公共行政从官僚行政向服务行政转变是一种必然趋势，而要实现这一转变的关键是精简机构，责权统一，解决多重多头执法问题，提高行政效率。因此，建立中国海洋综合管理体制，改变分散型、作坊型的海洋管理体制，是中国政府机构改革的客观需要。海洋的自然属性决定海洋各种管理的统一，必须进行统筹规划、统一管理。根据决策理论，管理主体越多越分散，管理责任就会趋于松弛，而难以实现既定目标。因此，要加强综合管理，对海洋的空间、资源、环境和权益等进行全面、统筹、协调的管理。将海洋资源、环境、交通、国土安全、治安并入国家海洋统一综合管理体系。国家海洋综合管理部门，职权层次应当较高，至少不低于国家部委层次，直属国务院；在地方上，提高对海洋管理的认识，建立相应的海洋统一综合管理机构，在接受国家海洋综合管理部门统一领导的前提下，配合中央与地方的海洋管理工作，维护国家海洋权益，开发利用海洋资源，保护海洋生态环境，发展沿海地区海洋产业。权力统一、清楚，执行力强，责任明确，是海洋行政管理体制正常运行的重要保证。（4）建立各个涉海部门的协调合作机制在目前成立国家海洋综合管理部门有困难的情况下，先建立各个涉海部门的协调合作机制，海洋资源自身的相互依存性和复杂性客观上需要多个行业相互配合，这就需要有广泛地协调和处理机构之间冲突的机制。可以考虑建立一个协调机构来执行政策协调、监测数据处理、交流与共享、海上执法任务调度以及海上救助等职能，该机构可以由相关部门代表组成，以有助于政策协调与效率提高。如瑞典成立了一个海洋资源委员会，由各有关方面的代表参加，办事机构只有5名工作人员；英国的海上安全管理、海洋渔业资源管理等都有协调体系，指挥调度中心只有很少人员。明确规定各个涉海部门的资源共享业务，将资源共享业务的具体内容编制成业务手册，并有相应的电子阅读方式便于联网、阅读、查找，设计开放性的技术条款便于日后的补充和修订，并通过法律的规定使这套手册具有法定性，通过它可以对各个涉海部门的行为进行预测，实现各个涉海部门业务信息的公开、透明，使业务重复率降低到最低点。由于海洋执法条件特殊，各个涉海部门有较大的自由裁量权，上述做法既从公正角度对各个涉海部门进行监督，又从效率角度有助于各个涉海部门工作效率的提高。（5）加强国际间的交流合作国家要采取有效措施搜集和海洋相关的信息。为了促进学习、科学研究和鼓励信息、数据的交换，国与国之间需要直接进行合作。应当积极参与到地区与全球的合作项目中去，获取对海洋问题的实质和程度进行评估的知识，掌握它的路径、风险和补救方法。了解预防、减少以及控制海洋问题的程序规则、标准、操作规程。对于遵循以上方式获得的信息和数据，国与国之间应当建立适当的、科学的标准直接进行合作。在合作的过程中，国外统一高效的海洋管理、执法体制也会促进我国的提高。四，形成海洋管理新模式把海洋国家安全、海上安全监督、海洋资源开发利用和环境保护这些关系到国计民生的大事及其管理机构交由中央进行集权管理，可以达到立法统一，事权明确，政令畅通，执法有力的目的。改革一种体制，从古到今，从外到中都是一件很困难的大事，它涉及到许多部门、单位和个人的利益。因此，现有阶段把所有涉及海洋管理的部门统一起来管理的模式不一定符合当前的中国国情，我们也不能够生搬硬套某些发达资本主义国家的海洋管理模式。目前，在保证政治安定、社会安定、人民和谐的前提下适当地调整我国涉海管理体制，显然是一个可行的办法，也是一个势在必行的问题。作为发展中的我国，国家尚无法投入巨额资金来完善和建立海上管理所需要的国际化的方法和先进的手段情况下，现阶段把原来中央和地方的一些力量集中起来，根据强化协调、统筹安排、统一发展、多方配合的原则，避免或减少重复设置的浪费，同心协力，在党中央和国务院的正确领导下，加紧海洋立法进程，深化海洋体制改革，我国的社会主义海洋事业就一定能迈上一个高速发展、稳定发展、和谐发展、可持续发展的新时期，海洋强国的梦想将不再遥远。