曾培炎副总理在听取部分省市对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定(代拟稿)》意见时的讲话

曾培炎副总理在听取部分省市对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定（代拟稿）》意见时的讲话（按：2004年9月22日至10月11日，曾培炎副总理先后在深圳、大连、宁波和北京主持召开座谈会，听取部分省市对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定（代拟稿）》的意见，并在座谈会上作了重要讲话。）党中央、国务院对加强土地管理工作非常重视，在部署宏观调控工作时多次研究土地问题。温家宝总理对起草深化改革、严格土地管理的决定多次作出重要批示和指示。9月13日，国务院第64次常务会议讨论了决定初稿，要求广泛听取各方面意见。最近一段时间，我先后四次召开座谈会，分别听取了沿海地区、东北地区和中西部地区一些省市负责同志对决定的意见。国土资源部和有关部门做了大量工作。为把决定修改得更加完善，切实加强土地管理工作，下面我讲三点意见。一、严格土地管理是一项重要而紧迫的任务制定并出台深化改革、严格土地管理的决定，关系当前宏观调控和经济平稳较快发展，关系城乡协调发展和国家长治久安，关系广大人民群众利用，具有重要的现实意义和深远的历史意义。从近期科教片，严格土地管理是巩固宏观调控成果的重要措施。2004年10月底，国务院关于暂停审批农用地转非农建设用地半年的期限就要到了。如果简单地放开土地审批，就可能引起新的一轮批地热潮，导致土地占用乃至投次扩张的反弹。因此，尽快制定并出台这个文件非常必要，具有很强的现实针对性，任务十分紧迫。一年多来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院的决策部署，清理开发区初见成效，土地市场治理整顿取得积极进展。2004年4月底，国务院决定，集中半年左右的时间，继续开展土地市场治理整顿，实行“三个暂停”，清理土地违法违规行为。在各方面的共同努力下，基本上把住了土地供应的闸门。这对于保证宏观调控政策的落实，遏制部分待业投资过快增长的势头，起到了有效作用。但同时也要看到，目前，土地市场治理整顿所取得的成果还是初步的、阶段性的，清理出来的问题还没有得到彻底解决，占用土地扩大投资的冲动还未消除，严格管理土地的体制、机制还不健全，一些地方还存在着松劲懈怠、等待观望的现象。在这种情况下，很容易出现反弹。从长远看，严格土地管理是实现可持续发展的重要保障。人多地少是我国的基本国情。目前全国耕地只有18.5亿亩，其中基本农田只有16亿亩，而人口已近13亿，人均耕地只有1.43亩。据预测，到2030年前后，我国人口将达到16亿左右，到那时，即使仍然保有16亿亩基本农田，人均也只有1亩左右。保住了土地，也就保护了粮食生产能力。我国粮食供应必须立足基本自给，进口只能调剂一些品种。今年粮食虽然增产，但粮食库存仍在减少。建设用地和吃饭用地的矛盾已经十分尖锐。因此，必须严格土地管理，严格保护耕地，特别是16亿亩基本农田。这是我们工作的底线，也是一条不要逾越的“红线”。在这个问题上，没有退路，也没有什么道理好商量。各省、自治区、直辖市的基本农田总量不能减少，要想降低基本农田保护率，只能通过整理、复垦等办法，增加耕地。目前，珠江三角洲、长江三角洲乃至京津唐地区，城市已经连成片了。无论是东部地区还是中西部地区，可利用的土地资源都不充裕。特别是沿海一些地区，大片良田已不复存在。耕地大量消失，有的地方基本上没有可供开发的土地了。这样下运河，连吃饭问题都难以保障，更谈不上可持续发展。我国国土的70%是山地，人均耕地资源只有世界平均水平的三分之一。如果继续粗放式用地，到头来必将自食其果，无法向子孙交待。对此，大家必须统一认识。同时，严格土地管理是促进城乡协调发展的必要举措。如果解决不好土地问题，全面建设小康社会、逐步扭转城乡差距的目标将难以实现。这一轮经济增长中出现的一些不稳定、不健康因素，有市场盲目性、自发性因素的影响，但在相当大程度上是源于一些地方乱设开发区，低价出让土地“招商引资”，靠经营土地来建设城市等政府行为。现在许多地方一方面用低价的土地扩大城市，另一方面廉价使用农村劳动力搞建设，甚至还拖欠农民工工资。城市虽然得到发展，但却牺牲了农民群众的利益，影响了农村的发展，扩大了城乡差距。这几年，各地城市面貌变化很大，但许多地方农村面貌依然如故，“三农”问题仍然十分严惩不能不引起我们的高度重视。因此，无论从近期看，还是从长远看，严格土地管理都是一个重要而紧迫的问题，必须高度重视，认真加以解决，否则，就有可能出现用地和投资的反弹，就会影响粮食安全，就会使城乡差距拉大。我们要从广大人民群众的根本利益出发，从全面建设小康社会，保障国家经济安全的高度，立党为公，执政为民，加强和改善宏观调控，痛下决心，把土地真正严格地管起来。二、深化改革，综合运用法律、经济和必要的行政手段管好土地我国现行土地管理法律法规的规定比较严格，但实际生活中有效保护耕地的问题并没有解决。要从根本上解决土地管理中存在的深层次矛盾，还需要进一步完善土地管理法律法规体系，建立健全符合我国实际的最严格的土地管理制度。但修改相关法律法规需要有一个过程。因此，制定严格土地管理的文件主要在现行法律法规框架下考虑问题，所以具有一定的过渡性。要认真总结我国经济发展法律、经济和必要的行政手段，着力从体制和机制上解决土地管理中存在的问题。一是要注重运用法律手段，把从严管理落到实处。实行最严格的耕地保护制度，要体现在严格立法、严肃执法、严正司法上。目前，土地案件真要处理到人，就会有求情的上门，个人只要没有贪污受贿和其他腐败行为，就很难处理下运河，很多案件就这么不了了之。究其原因，土地违法违规的主体有不少就是某一级行政负责人，有的甚至是集体讨论决定的，追究法律责任的阻力较大。因此，必须强调依法行政，依法保护耕地，包括严格执行依照法定程序通过的规划。这次文件下发后，对于顶风违法违纪的案件，以及清理整顿中发现的严惩违法违规案件，一定要严肃处理，决不手软。要真正做到有法必依、执法必严、违法必究，切实管住某些地方违法违规批用土地的行为。要依法保护国有和集体土地权益，尊重和保护好农民集体土地的所有权，把土地管理纳入法律化轨道。二是要重视运用经济手段，合理调整土地收益分配关系。现在土地出让金成为一些地方收入的主要来源。有的地方由于缺乏科学的发展观和正确的政绩观，受眼前利益的诱惑，搞借地生财，土地经营，甚至任意减免新增建设用地有偿使用费，损害农民利益。因此，这一次严格土地管理，要对新增建设用地土地有偿使用费实行先缴后分，按规定的标准就地全额缴入国库，不得减免，并由国库按规定的比例就地分成划缴。由中央支配的部分，要向粮食主产区倾斜。这样做的目的是为了防止任意减免和欠缴新增建设用地土地使用费，抑制盲目征地和扩大投资的冲动。同时，要进一步规范土地收益的用途，做到取之于农、用之于农，特别是要对失地农民进行合理补偿，切实保障被征地农民的切身利益和长远生计。对土地集约利用的原则将作出规定，鼓励现有工业用地提高利用率和容积率。三是要推进体制创新，正确利用必要的行政手段。深化土地管理体制改革的第一步，就是要对省级以下国土资源管理部门实行垂直管理。这项工作党中央、国务院已经作了部署，各地要抓紧落实。在此基础上，国土资源管理等部门要更好地履行职责，搞好政府对土地市场的调控，加强土地规划、计划和城乡建设规划管理。对农用地转用实行指令性计划管理，是严格土地管理的一项重要措施。有关部门要相互配合，切实用好这项措施，进一步加强城乡建设用地管理，严格控制农村集体建设用地转为城市建设用地。三、切实加强对土地管理工作的领导深化改革、严格土地管理，必须加强各级党委、政府对土地管理工作的领导，发挥中央和地方管好用好土地的两个积极性。地方各级人民政府要做到守土有责，把最严格的土地管理制度真正落到实处。（一）省级人民政府要履行好职责。严格土地管理，要加强地方人民政府特别是省级人民政府的责任。地方各级人民政府要对本地耕地保有量和基本农田保护面积负责。改革赋予了省级政府更多的管理权限，相应的责任也更大了。各省、自治区、直辖市要实行省长（主席、市长）责任制，认真贯彻执行中央的方针政策和法律法规，制订一套严格的管理办法，切实负起土地管理的责任。当前，要摸清基本农田和耕地的数量和质量，并落实到地块。要研究如何盘活存量土地，集约用地。要加强对农村集体建设用地的管理，控制宅基地和协议出让土地。（二）国务院有关部门要做好监督管理工作。严格土地管理涉及多个部门，要加强部门协作，做好对地方土地管理工作的指导。国土资源部要会同有关部门，抓紧修改文件，抓紧制定相关配套文件。同时，要加强执法监督，向地方派驻土地督察专员，并通过一些必要的技术手段加以监督管理。地方各级国土资源管理部门也要加强土地监督管理工作。（三）要把土地制度建设与治时整顿结合起来。当前，要继续推进土地市场治理整顿，抓紧做好开发区清理、土地复垦等工作。各地要按照中央的部署，该验收的要抓紧验收，该整改的要抓紧整改，该审核的要抓紧审核，严格把关，不走过场。在暂停审批土地的过程中，对重点急需项目用地，有关部门要简化程序，认真审核，抓紧办理。（四）要搞好土地管理的分类指导。今后土地管理工作要继续实行区别对待、有保有压的原则，不搞“一刀切”。要根据国家总量平衡情况，考虑各地实际需要，合理确定土地计划的年度指标。对国家重点工程、省级重点工程和一般建设用地，要有所区分，使计划切实可行。各地要切实加强土地管理，走出一条节约利用土地、促进经济社会发展的新路子。当前，对土地利用计划要从严控制。今年各地农用地转用计划指标不再追加。