加拿大安大略省的棕地再开发及对我国的启示

96国际城市规划2009Vol.24,No.5BrownfieldRedevelopmentinCanada'sOntarioandItsInspirationstoChina贺俏毅陈松加拿大安大略省的棕地再开发及对我国的启示“棕地”（brownfield）指原来的工业、商业和一部分的公共机构用地，多为工业用地，可能被污染并且已弃置不用[1]。在一些发达国家，由于产业的转变，早期工业发展在城市中遗留下许多废弃或闲置的工业地块。由于已受污染或怀疑受到污染，这些“棕地”的再开发相对于“绿地”（greenfield）开发来说要复杂的多。棕地通常位于城市的核心位置，临近交通设施或其他资源，区位条件优越。进行棕地再开发，政府可以在一定程度上解决人口增长带来的需求增长问题，能够带来例如降低对绿地开发的压力、减少对公众健康与安全的危害、恢复景观旧貌、消除社会负面印象以及提高税收等巨大的社会、经济和环境效益。因此，将棕地再开发作为一项发展策略，对其进行生产性的利用变得十分重要[1]。本文希望通过对加拿大安大略省棕地再开发过程和实例报告进行的研究分析，能够为我国城市合理利用原有工业用地提供思路。1棕地再开发遭遇的问题虽然棕地的再开发存在着潜在的社会、经济和环境效益，但其过程却往往没有绿地开发那么顺利[2]，主要存在以下几个问题。1.1污染治理风险大多数棕地原本是工业用地，因此地块或多或少受到了污染，而要进行开发首先要做的，就是对其进行治理，以保证其日后不会对使用者产生危害。然而，对污染程度的不确定、治理标准的不明确和治理技术手段的高要求，使治理成本估算困难，治理结果也难以控制。因此，如果需要开发商在地块开发之前自行进行地块污染的处理，往往会阻碍开发商进行棕地再开发的意愿。1.2资金成本提高由于棕地再开发会带来地块污染治理问题，其再开发的成本相对于绿地就要高的多，而且增加的前期成本投入往往较难准确地估算，因此对开发商的资金能力提出了挑战。另外，治理开发后市场是否接受污染治理结果尚不确定，给后期的市场销售带来了风险。摘要：本文分析了加拿大安大略省棕地再开发的形式和过程。总结出棕地需要在法律的保障下，通过政府的引导，明确环境责任、财政支持，并结合有效的规划方法和公众参与模式来进行开发。这些经验为在我国城市进行“退二进三”，转换工业用地的生产功能提供了思路。Abstract:ThispaperelaboratesthemethodsandprocessofbrownfieldredevelopmentinOntario,Canada.Itindicatesthatbrownfieldredevelopmentcanbesucceedthroughcommunityimprovementplanifenvironmentalliabilityandfinancialassistantcanbesecured.Moreover,legislationandguidanceofthegovernmentisalsoessentialtosuchkindofprogram.AlltheseexperiencescanprovidehelptotheindustriallandredevelopmentinChina.关键词：棕地；再开发；安大略省Keywords:Brownfield;Redevelopment;Ontario作者：贺俏毅，杭州市城市规划设计研究院，加拿大女皇大学硕士。[e-mail]　　　陈松，杭州市钱江新城建设管理委员会。[e-mail]国际城市规划2009Vol.24,No.5971.3需要政府协调面对棕地再开发带来的显著的社会、环境、经济效益，地方政府的态度是十分积极的。然而仅有10%~20%的棕地是能够得到较高回报的地块，即污染轻、区位好、市场需求量大。大多数棕地的再开发很难得到高收益，甚至会亏损，因此需要政府在再开发过程中进行推动和协调。1.4缺乏规划工具同样，棕地再开发的规划方案有别于传统的绿地规划项目，开发程序和涉及到的相关人员都更为复杂，如何制定有效的规划方案，明确规划目标和定位，确定实施和保障机制都显得十分重要。2安大略省棕地再开发的框架安大略省《棕地法2001修正案》（BrownfieldsStatueLawAmendmentAct2001）通过法律框架来支持政府参与和协调棕地再开发过程[1]。政府可以提出再开发议题，组织社区、开发商、建筑师、土地利用和环境规划师、顾问、法律团体和其他有关的利益集团进行合作（图1）。此外，这部法律还通过修改《环境法》、《规划法》、《教育法》等7部法律来解决棕地再开发中的环境责任、财政支持和规划方法等三个主要障碍。2.1环境责任这项立法设定了政府机构之间的相互制衡机制，并且提出需要在场地清理中使用有资质的专业人员。同时，规定一些用地性质的变更并不需要重新向环境部进行“场地条件记录”归档。“场地条件记录”原本是棕地再利用后必须要递交的材料，以保证用地的各项环境指标达标。这条规定的放开，减少了开发商的环境责任，扫除了棕地再开发的一大障碍[2]。2.2财政支持政府通过一些经济方式鼓励地块所有者或开发商进行棕地再开发，包括冻结或取消从地块获得的物产税①，政府因此而损失的原本用于教育的资金可以从财政部获得补偿。另外，安省的许多城市都通过“社区改进”规划②来为私人开发商的项目提供财政支持，主要通过对项目提供奖金、贷款或税收减免等方式（图2）。2.3“社区改进”规划《棕地法2001修正案》对《规划法》（PlanningAct）第28条中“社区改进”条款的修改有利于棕地再开发项目的建设。棕地项目可以通过“社区改进”规划来进行。它为棕地项目提供建立公众支持的方法，在项目的范围和规划的前期准备上给予地方政府更多的灵活性，并允许在地方事务和住房部（MinistryofMunicipalAffairsandHousing）批准下规划和实施财政资助子项目来提供资金保证。地方政府可以[1]：•为社区改进目的获取、持有、清洁或评级土地；•建设、修理、复原或改善所获地块内的建筑物；•出售、出租或处理所获得土地和建筑物；•为棕地的使用者、租赁者和他们的分配人提供贷款和奖励来资助开发前期污染清理费用；•为有资格的地产冻结或取消地方政府部分物产税；•在安大略地方政府理事会同意下发行债券。图1棕地再开发问题框架示意资料来源：作者自绘①物产税：PropertyTax，对土地及房屋拥有者所征的税。在安大略省，基础教育的费用来源于地方政府所征收的物产税。②社区改进：communityimprovement，是指出于建筑的老化、荒废、拥挤、不合理布置而规划或重规划、设计或重设计、开发或重开发一个社区中的地块，可以作居住、商业、工业、休闲等用途。图2安大略省政府棕地再开发财政资助方式资料来源：MinistryofMuniicapalAffairsandHousing.2007SurverEvaluatingtheImpactofMunicipalBrownfieldsIncentives费用减免24%贷款其他奖励税收减免6%4%33%33%“社区改进”规划税收优惠、“资金支持”项目明确环境责任、评估手段促进促进促进促进污染治理费用、后期销售资金成本增加污染程度、治理标准、技术污染治理费用政府协调多方专门政策制定项目开发带动各利益主体、规划目标规划工具缺乏政府引导缺乏政府介入、各部门协调棕地再开发加拿大安大略省的棕地再开发及对我国的启示98国际城市规划2009Vol.24,No.53棕地再开发的运作程序3.1立项立项这一步骤非常关键，是建立以社区改进规划为依托的棕地再开发项目的基础。地方政府接受各方面的提议，通过一系列市场研究和环境污染评价来确定需要开发的棕地地块。之后，政府向市议会汇报请求批准，并通过地方法规和政策确立地块的位置、范围、面积等。同时，按照《规划法》，需要建立一个项目的公众参与机制，防止日后OMB①听证会的发生。若获得议会批准，地方政府应该开始起草“社区改进”规划，确立该规划的目标、策略和项目细节（包括项目目标、项目期限、资格标准、申请过程和财政资助的方式等等）。政府还将制定招商计划，包括项目地块的基本情况和各项财政资助项目，吸引开发商。3.2法律程序根据《规划法》规定，社区改进规划的初步方案需要安排公众咨询过程。在收集公众意见修改之后形成最终规划方案提交市议会。同时，向地方事务与住房部请求对该规划中财政资助或税收优惠政策的批准[1]。3.3实施如果棕地再开发这一社区改进规划被市议会批准，财政资助政策也被地方事务与住房部批准，且期间没有公众就该项目请求OMB听证，那么项目就可以开始实施。首先需要实施的是财政资助项目，在获得了资金保障之后，项目可以开始建设。最后，需要阶段性地对这一项目进行检查和评估，及时调整项目中不完善的地方（图3）。3.4棕地再开发过程中各方关系棕地再开发需要多方面的投入和合作，政府、开发商和社会公众在不同阶段有着不同的角色和关系（图4）。政府作为推动者，在项目前期阶段对外宣传棕地项目，组织成立由公众代表、社会团体、利益相关者和专业人士参加的工作组，该工作组的职责主要是向政府提供公众参与途径、反映公众意见、帮助政府确定棕地再开发策略[6]。另外，政府社区改进规划的方案需要得到公众认可，通过提供财政补助等项目来吸引开发商。同时，由政府向议会申请批准其社区改进规划。在形成项目方案阶段，开发商必须向公众公布方案并征求意见，根据意见修改方案后申请政府审批和办理建设许可证。如能够尽快解答公众咨询过程中提出的疑问，可以大大加快市议会和政府部门的项目审批过程[6]。在项目实施和监督过程中，公众可以向开发商提出意见，政府也会对项目污染清理情况和建设情况进行监督和审查。4实例分析从铸铁厂到居民楼——安大略省剑桥市惠灵顿广场（WellingtonSquare,Cambridge,Ontario）惠灵顿广场是一个在原工业用地上开发的住宅项目，位于剑桥高尔特市的中心，面积约2公顷。项目地块原来是一家铸造厂，大部分的土地被重金属污染，因此符合“剑桥市受污染场地资助项目”（CambridgeContaminatedSitesGrantProgram）的资助条件，即开发商可以获得每户1500加元的补助[5]。污染主要通过挖掘和丢弃被污染的土壤、回收利用混凝土和沥青来清理。政府免除了其开发申请、建筑许可证办理以及其他相关费用，另外还提供了不动产税补助项目（RealtyTaxGrantProgram）：对由于不动产改造带来的不动①OMB:安大略地方政府委员会（OntarioMunicipalBoard）的简称，成立于1897年，是安大略省特有的独立行政法庭，接受对政府和规划事务的控诉，例如区划法规、土地细分规划等等。委员会成员来自于各行业。图3棕地再开发过程示意立项法律程序实施确定需求通知议会请求方向建立公众参与机制进行背景研究和分析报告议会请求批准起草社区改进规划“”制定招商计划按照法定程序举行公众听证会基于公众意见形成最终方案向议会提交最终方案向地方事务与住房部提交规划实施和管理财政资助项目评估每项财政资助实施整个项目定时对每个项目进行检查贺俏毅陈松国际城市规划2009Vol.24,No.599产税增长，允许第一年只交纳税收增加部分的25%，第二年50%，第三年75%[5]。惠灵顿广场项目于2003年9月竣工，最终被开发成为面向中产阶级上层的82个联排住宅单位。项目恰当地融入周边成熟的街区，吸引了人口，恢复了市中心的活力。同时，市政府税收从每年1.5万加元（原空地）增加到20.5万加元（项目建成后），使原来空置的地产得到了有效利用[5]。这个项目成功的原因在于：（1）位于市中心，临近交通、商业、娱乐设施；（2）“剑桥市受污染场地资助项目”的资助和其他财政方面的补助给予了开发商信心；（3）项目本身符合规划用地性质，免去了规划调整程序；（4）政府在审批程序上的支持和公众的肯定，使项目