第2讲交通运输行政组织(2)

第二讲交通运输行政组织一、行政组织概述二、我国交通运输行政组织三、国外交通行政组织四、我国交通运输行政组织改革一、行政组织概述（一）行政组织定义1.行政的定义2.组织的定义3.行政组织的定义1.行政的定义行政是指国家和其他履行行政职能的公共部门依法行使公共权力，对社会公共事务进行组织和管理的活动。基本要点：①行政的主体是国家行政机关和具有行政管理职能的公共组织。②行政的对象是社会公共事务。③行政应当依法进行。（尤为重要）④行政的实质是国家行政机关和其他公共组织对社会公共事务的组织和管理活动。2.组织的定义组织是指按照一定的宗旨和目标建立起来的集体，如工厂、机关、学校、医院，各级政府部门、各个层次的经济实体、各个党派和政治团体等等，这些都是组织。组织可以按广义和狭义划分。①广义的组织：由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统。②狭义的组织：人们为着实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体，如党团组织、工会组织、企业、军事组织等等。3.行政组织的定义行政组织是行使国家行政权力、管理国家行政事务和社会公共事务的机构体系。行政组织可以按广义和狭义划分。①狭义的行政组织：国家行政机关。②广义的行政组织：不仅包括国家立法、司法等机关中管理行政事务的机构，也包括企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。一、行政组织概述（二）构成行政组织的基本要素行政目标机构设置人员结构权责划分法规规范职位配置管理方式运行程序（二）构成要素①行政目标。行政组织要有明确的行政目标。总目标确定后,将其按层级进行分解,依次确定所属各组织的分目标。②机构设置。机构是行政组织的实体，是行使行政权力的载体，依据法律设置机构是行政组织构成的基础。③权责划分。确定行政组织的权责，明确组织间的隶属关系和平行关系，以及行政组织的权责划分。④职位配置。行政组织中实行的职位分类，包括合理确定职级、职等、职系等，明确每个公务人员的职责。（二）构成要素⑤人员结构。公务人员是行政组织中的主角，合理的行政组织应由具有一定素质和合理智能结构的公务人员组成。⑥管理方式。行政组织通过一定的管理方式，对管理对象施加定向影响，体现行政组织的功能，实现行政目标。⑦运行程序。行政是有一定办事程序的动态过程，行政组织的运行程序，应采取科学的方法，以提高行政效率。⑧法规规范。有效的行政组织具有健全的规章制度和法律规范，以保证行政组织依法办事。（三）行政组织的特性一、行政组织概述政治性法制性适应性整体性服务性社会性（三）行政组织特性①政治性。行政组织是国家的代表，是国家政治体制的组成部分，是实现政府职能的机构，一般具有较强的政治性。②社会性。任何一种行政组织都承担管理社会公共事务的职能。在现代各国国家行政机关干预社会事务的范围和程度不断扩大和加深。行政组织直接或间接干预和管理经济等社会事务。③服务性。行政组织是社会上层建筑的组成部分，要适应和服务于经济基础，为社会经济的稳定和发展服务。行政组织是国家权力的执行机关，必须执行法律和法令，服务于社会。社会主义国家的行政组织及其公务人员以为人民服务、为社会公共利益服务为宗旨。（三）行政组织特性④整体性。行政组织是一个规模庞大和结构复杂的社会系统。行政组织按不同层次、不同业务部门、不同区域以及不同管理功能和程序，设置相应的组织结构，具有隶属和制约关系的完整权责分配体系。⑤适应性。行政组织的建立、调整受各国的历史条件、经济发展水平、社会政治和经济制度以及文化传统诸因素制约和影响，各国都根据行政管理的实际需要，建立相应的行政组织，并适应客观需要不断进行调整。⑥法制性。行政组织是依法代表国家行使行政权力的机构，行政领导依法由选举或任命产生，一般公务人员的任用也要根据有关法律或法规；行政组织在行使行政权过程中按法律规定进行管理。法制贯穿于行政管理的全过程，行政组织及其公务人员必须依法办事，违法必纠。（四）行政组织的原则①适应行政目标原则。行政组织必须与行政职能相适应，并根据行政目标调整。②完整统一原则。行政组织是行使国家行政权力的主体，各级各类行政组织构成一个完整的统一体。③分权管理原则。行政组织是一个庞大复杂的权力体系，必须实行分权管理。④管理幅度与层次适度原则。管理幅度和层次要根据组织的管理对象和内容确定合理结构。（四）行政组织的原则⑤职、责、权一致的原则。行政组织是一个权责体系，在行政过程中职务、权力、责任三者互为条件，有效的行政组织须明确规定各个机构和成员的职责范围，授予相应的行政权力,规定其责任,并建立严格的监督、考核、奖罚、升降等制度。⑥经济效能原则。行政组织以国家财政经费为其活动资金，以少量的行政经费支出获得最大社会效益是行政组织的目标之一。⑦调动人的积极性的原则。公务人员是行政组织中的主角和要素，应充分发挥行政组织中人的能动性，协调人际关系，激励人的积极性，创造和谐融洽的工作环境。一、行政组织概述（五）行政组织结构1.行政组织结构的定义是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作，以及联系、沟通方式。一、行政组织概述2.行政组织结构的功能①合理的组织结构，能有效地满足行政组织目标的需要。②合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪。调动工作人员的积极性。③合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系。④合理的组织结构，是提高微观和宏观行政效率的前提条件。一、行政组织概述3.合理的行政组织结构的标准①任务与组织平衡②各个组织、人员之间按比例配置③分工明确，合作良好④适应环境，具有弹性任务与组织平衡每个职位、单位、部门，一级行政组织的设置，刚好与所要行使的职能、任务相平衡。既能充分地满足工作的需要，又能使每个组织和个人工作量饱满，使事有人做、人有事做，人与事得到最佳组合。各个组织、人员之间按比例配置按照各个单位之间、各人员之间的工作衔接关系及其工作量的比例关系来设置单位和人员；使整个行政工作的流程能够畅通地、按比例地协调发展，各个行政组织工作刚好是互相衔接的，没有因漏设或工作量轻重不均而使工作流程中断或梗塞的现象发生。分工明确，合作良好行政组织结构的实质是以职能为内容进行分工——个人之间、单位之间、部门之间、各级之间的职能分工。分工的目的，一是使各个具体职能能够得到最好的执行，使每个单位和人员能在专的基础上精。因此分工要明确、清楚，尽量做到专业化，以便于精通业务。二是为了更好地合作，使整个行政组织的职能因分工而又得到更好的、相互密切配合的执行。如果分工的目的仅在于前者，不利于后者，那就是破坏整体职能的分工，是行政组织所不能取的。因此在设计行政组织结构时。在对各个单位、个人之间进行分工时，不仅要做到分工明确、而且还要考虑到这种分工是否有利于合作。要使各个单位、个人之间有通畅的沟通渠道和良好的协调关系，并为这种沟通协调提供组织结构上的保证。如在相关业务隶属关系上就要考虑是否有利于合作。对非隶属关系、又需要相互配合的平级单位，则要考虑建立一个松散的协调委员会这类的机构，或由一个行政组织首脑来负责协调。适应环境，具有弹性现代行政组织是一个适应环境的开放系统，组织系统能否适应环境，并且具有弹性，这是衡量组织结构是否合理的又一标准。组织结构是组织环境与组织内各系统之间联系的纽带、网络，组织环境制约着组织结构特性，不同的社会环境——尤其是经济环境，要求行政组织内部有不同的职责分工关系，即要求有不同的组织结构。因此，任何行政组织结构都是稳定社与可变性的统一。为了保持合理性，组织结构必须随着环境的变化适时地加以调整，使结构具有适应性、伸缩性和应变性，以适应变化了的新环境的需要。一、行政组织概述（五）行政组织结构•1行政组织的纵向结构又称直线式结构，是纵向分工形成的层级制行政组织。上级直接领导下级事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制组织内无专业化分工，管理过多而顾此失彼应注意管理层次与管理幅度适当特点缺点一、行政组织概述（五）行政组织结构•2行政组织的横向结构又称职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式，体现为决策、咨询、信息、执行、监督等职能部门，还有专业职能部门。分工精细、责任落实、专业化、减轻首长负担事权分散，容易扯皮与推诿特点缺点一、行政组织概述（五）行政组织结构•3行政组织纵向、横向结构的统一也称网络型直线职能式结构，吸收两者优点，扬弃部分缺点，行政领导统一指挥与职能专业部门相结合。一、行政组织概述（六）行政机构和行政职位•1行政机构行政组织是一个完整的系统，可以看成一个生命体，国家行政组织就是狭义的政府概念。行政机构就是行政组织的“器官”，是行政组织的一个部分，相对独立的承担行政组织某一部分功能，在这一领域行使行政职能。行政职位就是行政组织这个生命体的细胞。在构成要素与特点上，行政组织和行政机构有相似。一、行政组织概述（六）行政机构和行政职位•1行政机构行政机关与行政机构是同一个概念，只是在叙述对象不同时，采用的不同说法。例如在表述政府执法行为时，多用行政机关，在表示政府体制改革时，多用行政机构。一、行政组织概述（六）行政机构和行政职位•2行政职位整个行政组织是按照一定目的和程序设计的权责角色结构，这就牵扯到这么多的角色如何合理、有效地进行职能分工、业务分工、工作量分配、职责权限的划分，以及分工后的协调配合等。分工的最终结果就是行政职位的设置。一、行政组织概述（六）行政机构和行政职位•2行政职位行政职位的设置：明确每个岗位的责任、权力、报酬，使之符合责、权、酬一致的原则。行政责任：指政府和行政人员因其公职身份和公权地位而对授权者和法律承担的责任。行政权力：是为了有效执行国家意志依法拥有的管理社会的能力。它是政治权力的一种，也体现为对重要资源的掌握，包括人权、财权、物权等资源。报酬：主要包括工资和福利。一、行政组织概述（六）行政机构和行政职位•2行政职位行政责任和行政权力要协调一致权大责小可能会导致胆大妄为、专横跋扈权小责大则可能无法履行职责（七）行政编制及其管理•1行政编制狭义的行政编制是一个法定社会组织内人员的数额及职位的配置。广义的行政编制是一个法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位配置的总称。•2行政编制管理一、行政组织概述职能管理机构管理人员管理职能管理职能管理，是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。主要包含以下内容：1．在拟定机构改革或行政管理体制改革方案时，提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见。2．在各部门实行“三定”对，合理配置各部门的职能，帮助各部门搞好职能配置的研究，制定具体方案。3．协调各部门之间的职责分工。这是职能管理的一项经常性的业务工作。4．协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与企业、事业单位、群众团体、其他国家机关之间的职责分工。机构管理所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、名称、规模等诸多内容的管理。第一，根据各级政府的职能总量及类别，确定每级政府机构的总量规模。如规定省级政府机构总数为40个左右。县级政府机构总数为30个左右等等。第二，划分机构的属性。即根据机构所承担的职能性质的不同，将机构分类，以便准确地确定机构的属性、合理地界定职能，为核定人员编制奠定基础第三，对机构级别的管理。主要是指用法规或规范性文件规定机构的行政地位，明确其层级节制的关系。机构管理第四，对机构名称的管理。即根据组织机构所处的地位、级别、所属关系、工作内容和性质，规定机构的名称。名称要反映机构的业务性质、级别和层级，并要做到统一、规范。如我国当前“局”的名称就很混乱，有国务院直属局、部属的二级局，省、市、县也都设有相应的局，就不能反映其级别和层级。第五，对机构规模的管理。主要包括对各部门内设机构数量的控制，以及对工作人员数量的限定。机构的规模应与机构承担的的工作的性质、难易度