民事诉讼民事诉讼中的行政先决问题的应用

AthesissubmittedtoXXXinpartialfulfillmentoftherequirementforthedegreeofMasterofEngineering民事诉讼中的行政先决问题张金国范薇随着行政权在国家管理领域的扩张以及在社会公共事务中的延伸，越来越多的民事活动被置于行政机关的管制和约束之下。例如：房地产关系的成立、变更、消灭必须在房管局履行登记程序;专利权、商标权的取得必须通过专利局与商标局的授权行为;道路交通事故责任的承担要以公安部门的道路交通事故责任认定为依据等等。在这个大背景下，传统民事诉讼中的部分普通民事纠纷也因为行政行为的介入而变得繁琐复杂。在民事诉讼中，一方当事人将行政行为作为证明其请求的证据向法院提出，而另一方当事人以该行政问题违法或不能成立作为抗辩的理由，致使民事诉讼标的的解决要以解决某个当事人争议的行政问题为前提，虽然该行政问题并不是当事人争议的主要标的，但它决定着民事案件的最终解决结果，构成民事纠纷解决的先决条件。近年来，民事诉讼中的行政先决问题在我国诉讼实践中的出现频率日益增高。众所周知，我国的行政争议与民事争议属于两类不同性质的诉讼，这恰恰成为此类案件在诉讼中诸多瓶颈产生的根源所在。关于在民事诉讼中双方当事人对行政先决问题产生争议应当如何处理的问题，理论界尚未达成一致看法，在实践中，各地各级人民法院的做法也是莫衷一是。这种情况不仅无法使问题得到有效解决，也不利于维护国家整体诉讼制度的权威性。本文通过对我国现行立法及司法实践进行分析，在借鉴国外各国法律规定的基础上，力图为此问题的解决寻找新的视野。一、民事诉讼中证据效力与行政行为公定力之冲突分析(一)行政行为的公定力按照目前的主流学说，行政行为自成立时起，就具有公定力、确定力、拘束力和执行力四个方面。其中，公定力被认为是其他三力的基础和前提。最早，德国行政法学的奠基人奥托•麦耶就对公定力的含义做了阐述，日本学者美浓部达吉继承了上述思想，并明确提出公定力概念，后又经田中二郎等人鼓吹，该理论遂成为日本之通说，并对我国行政法学的发展产生深远影响。按照此学说，所谓公定力，即行政行为自其成立之后，不管合法与否，对所有的机关、组织或个人就产生了拘束力;在未经有权机关依照法定程序，根据法定理由撤销之前，无论是行政行为的作出机关，行为所指向的相对人，行为所涉及的利害关系人，还是其他国家机关或个人，都有尊重它的义务，不得任意对抗或否定之。行政行为的公定力，是行政行为区别于民事行为的重要标志。它表达了一种理念，尽管任何一个行政行为都存在合法与违法两个可能性，即使是违法的行政行为，在未经有权机关以法定程序撤销之前，都暂且推定为合法，所有国家机关、社会组织和个人都必须尊重其法律效力。即使有人对行政行为的合法性提出质疑，也必须依据我国法律规定，申请行政复议或提起行政诉讼。行政复议机关或者人民法院行政审判庭对有瑕疵的行政行为，可以予以撤销。撤销的效力以溯及既往为原则，从而使行政行为恢复到其未作出之前的状态。(二)民事诉讼中的证据效力证据一词在证据法学中被称为诉讼证据，是指能够证明案件事实的依据。在民事诉讼中，案件事实是已经发生的事实。法院要对当事人有争议的民事法律关系作出正确的裁判，必须建立在对该民事法律关系产生、变更或消灭的事实予以认识的基础上，而要认识这些事实，就必须借助于各种证据。当事人为了证明其诉讼主张，达到胜诉的目的，自然会将对己有利的证据材料提供给法庭，甚至，还会故意制造假证据向法庭提供。在法官接触的所有证据中，有真有假、有合法的有不合法的、有与案件事实相关联有的有与案件事实不相关联的。我国《民事诉讼法》第63条、64条第一款规定，民事诉讼中的证据“必须查证属实，才能作为认定事实的根据”，“人民法院应当依照法定程序，全面的、客观的审查核实证据。”法官必须按照证据规则的要求，组织当事人进行质证，在当事人提交的所有证据材料中，排除那些不具备定案依据的证据材料，筛选出能够定案的证据材料。作为诉讼的证据应具备何种基本属性，在我国法律上虽无明文规定，但在诉讼实践和理论中，基本上都认为能够定案的证据材料应当具备客观性、关联性和合法性“三性”。其中证据的客观性是指证据应当具有能够客观反映案件事实真相的属性。证据的关联性是指证据要与案件的待证事实具有一定的关系，这种关系是指证据与意图证明的争议事实之间存在着合理的关系。证据的合法性，是指作为证据的某些事实必须以法律规定的特殊形式存在，并且证据的提供、收集、调查和保全应符合法定程序。只有具备了这三个属性，证据材料才具有证据资格即证据能力。(三)行政先决的公定力与证据效力之间的冲突民事诉讼的任务是在平等主体的当事人的参加下，查清事实，分清是非，依法确认当事人之间的民事权利和义务关系，维护当事人的合法民事权益。具体行政行为是行为人行使某项民事权利的依据，在民事诉讼的过程中，当事人为了证明请求司法保护的民事权益的合法性，必然要提供具体行政行为加以证明。具体行政行为是证明当事人主张的重要依据，但不是唯一的证据。我国目前的法治并不完善，尤其违宪审查监督机制更不健全，加之一部分行政执法人员业务素质较差，或知识水平不够等其他客观原因，并不是所有的当事人作为证据使用的具体行政行为都符合定案证据必须具有合法性、关联性、客观性三种属性。从证据理论的角度来说，人民法院审查民事诉讼中作为证据的具体行政行为是权力也是职责。而具体行政行为具有公定力，只有合法权益受到具体行政行为侵害的人才有权通过行政复议条例及行政诉讼法规定提起行政复议或行政诉讼，行政复议机关或者人民法院行政审判庭对有瑕疵的行政行为，可以予以撤销或变更。民事审判不能直接制约行政权，在民事诉讼中法院不能推翻其公定力，不能轻易否定其证据效力。如果民事诉讼对行政行为进行实质性审查，就会构成民事审判权对行政权的不当干预，混淆民事诉讼与行政诉讼的界限。二、行政先决问题的审理现状(一)我国民事诉讼中解决行政先决问题的现有理论模式评述1.民事审判庭直接对行政先决问题进行审理该主张认为具体行政行为是当事人作为支持自己主张事实的证据或作为抗辩理由的证据出示给法庭，因此法院应当依照证据规则对其进行审查。此方案便于全面处理具体行政行为和民事争议，防止出现一事两庭(民事庭和行政庭)审理而导致的民事判决和行政判决不一致的局面，维护法院判决的严肃性和权威性。但是，此方法会构成民事审判权对行政权的不当干预，混淆民事诉讼和行政诉讼的界限。我国现行诉讼法并无民事附带行政诉讼的规定，由民事审判庭在一案中适用两种诉讼程序，缺乏法律依据。而且，民事附带行政诉讼在具体操作上也有很多困难。例如，民事审判庭的审判人员往往缺少专业的行政诉讼业务知识;作出该具体行政行为的行政机关无当事人诉讼地位等。2.避开具体行政行为的合法性，依据民事实体法对案件作出裁判该主张认为，对于民事诉讼中的行政先决问题发生的争议，可以避开已经作出的具体行政行为，依据相关的民事实体法律规定，结合现有证据，直接对案件作出裁判，而无需考虑行政机关已作出的行政行为。此方案便于提高效率，避免民事审判权不当干预行政权的负面效应。至于在审理中发现了行政行为确有错误时，可以告知当事人以行政诉讼或行政复议等方式加以解决。但是它的缺陷也是明显的，民事审判庭虽然避开具体行政行为的合法性，但是具体行政行为在未经法定程序予以撤销之前仍然有法律效力。如此就可能出现人民法院裁判书与行政机关文书相矛盾的局面，导致司法权与行政权的严重冲突，不仅难以解决争议而且还会产生新的争议。3.尊重具体行政行为的效力，直接适用已经作出的具体行政行为这种观点即主张民事诉讼无权审理具体行政行为，应当尊重行政行为的公定力。此方案的优点是尊重了行政权，保证了民事诉讼的效率，有利于民事案件的及时审结，但是具体行政行为难免有错，民事审判庭无条件尊重其效力并据此作出裁判，容易造成错判。4.中止民事诉讼，通过其它方式先解决行政争议这种观点主张在民事诉讼中若遇见行政先决，则应先中止民事诉讼，然后采取当事人提起行政诉讼或行政复议，或者由民事审判庭直接将案件移送到行政审判庭的方式先对行政问题加以解决之后，民事审判庭再依据行政诉讼或行政复议的结果作出民事判决。此方案优点是区分了案件性质，由法定的审查具体行政行为合法性机构行政审判庭审查具体行政行为，保障了案件审理的准确合法，同时也充分体现了对当事人行政诉权的尊重。但问题是诉讼中止的依据是什么?众所周知，诉讼中止是指在诉讼进行过程中，由于某种法定情形的出现而使本案诉讼活动难以继续进行时，受诉人民法院据此裁定暂停本案诉讼程序的制度。我国民事诉讼法136条规定的诉讼中止的法定情形中，主要有以下几种：“(一)一方当事人死亡，需要等待继承人表明是否参加诉讼的;(二)一方当事人丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的;(三)作为一方当事人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的;(四)一方当事人因不可抗拒的事由，不能参加诉讼的;(五)本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的。(六)其他应当中止诉讼的情形。”其中的第(五)便是采取此种观点的学者主张中止民事诉讼的依据。但是，如果仔细推敲，会发现此时行政诉讼尚未提起，何来“另一案”?因此，用此规定作为依据是不能成立的。况且中止民事诉讼后，如果当事人不提起行政诉讼，法院将面对着一个无法解决的难题：恢复审理，因缺少行政审判的裁决而无法进行;不恢复审理，民事诉讼只好一直“中止”下去。民事审判庭强行把案件移送行政审判庭的方式虽可避免因中止民事诉讼建议当事人提起行政诉讼而当事人却未提起行政诉讼致使其合法权益得不到保障的弊端，但是这种处理方式没有法律依据，且侵犯了当事人的诉权。总之，以上四种方案都各有缺陷，不能很好地解决问题。(二)世界主要法治国家和地区对行政先决问题的立法我国实践中，对民事诉讼中行政先决问题的处理方法多种多样，但最终确定哪一种方式最为合适也是一个见仁见智的问题。所谓“它山之石，可以攻玉”，对这类问题，我们通过考查其他国家和地区的处理措施，分析其利弊，在此基础上结合中国的现实国情着手构建处理此问题的机制或许不失为一个便捷的路径，以下，笔者试述之。在英美法系国家，采一元裁判体制，所有案件均由同一法院审理，也没有民事审判庭和行政审判庭之分，行政诉讼基本上是按照民事诉讼程序进行的，在审理民事案件的过程中，即使碰到行政行为的效力问题，普通法院均可以直接解决，先决问题也失去了存在的基础。大陆法系有公法与私法的区分，设置了两套平行并列的普通法院和行政法院系统。民事行为的效力属于私法问题，行政行为的效力属于公法问题，在解决公法与私法纠纷时，亦遵循不同的法律原则和诉讼规则。普通法院在审理民事案件的过程中碰到行政行为，这就发生是由普通法院还是由行政法院解决行政行为效力管辖权问题，从而导致行政行为构成民事诉讼先决问题的产生。下面以大陆法系的几个代表性国家和地区为例，不妨了解他们处理民事诉讼先决问题的具体方法。1.法国法国被称为行政法的母国，其法院系统比较完善，最大特色是采用司法法院与行政法院两个不同的审判系统，即审理民事刑事案件的司法法院与审理行政案件的行政法院是两个不同的，各自分立的法院体系，并建立权限争议法庭处理两个法院之间可能产生的管辖权争议和判决冲突。对于普通法院管辖的诉讼依赖于行政法院管辖诉讼之解决的情形，在法国被称为附属问题，采取审判前提原则解决。普通法院应中止诉讼，由利害关系人就附属问题向有管辖权的行政法院起诉，原受诉普通法院则根据行政法院对附属问题的判决作出案件本身的判决。如果某具体行政行为的违法性质十分明显，由受诉法院审查不具困难时，可由受诉法院自己直接决定。在法国，根据司法判例，对于行政机关实施的暴力行为，即指“行政机关严重地、明显地违反法律，损害公民的财产权和基本自由的执行行为”，普通法院有管辖权。2.德国在德国，行政法院法第94条规定：“对受诉争执的判决的一部或全部取决于另一法律关系是否存在，而该法律关系为另一具有诉讼系属的案件的标的，或须由另一行政机关作出确认的，法院可将诉讼中止，直至另一