国债和国库现金管理在美国政府金融救援中的作用及启示-中国

国债和国库现金管理在美国政府金融救援中的作用及启示为应对以美国次贷危机为导火索的国际性金融危机，各国政府纷纷采取措施，稳定和援助深陷危机的银行体系。从美国政府应对此次金融危机的措施看，重要特点是通过直接注资和连续降息增加金融市场流动性，全面实施金融救援行动。在此过程中，财政部大量发行现金管理券和增发短、中、长期国债是政府出资的主要融资方式，国债和国库现金管理在金融救援行动中发挥了重要作用，特别是在筹集短期资金稳定金融市场方面表现尤为突出。现将有关情况及对我们的启示报告如下：一、美国金融救援计划中的政府出资情况2008年9月17日，美国财政部首先公布了补充融资计划（SpecialFinancialProgram），拟在当时的借款计划外增加发行现金管理券筹资以增强政府应对金融危机的资金支持。9月20日，美国政府正式向国会提交了一项总额达7000亿美元的问题资产重组金融救援计划（TroubledAssetReliefProgram），并将美国国债法定上限由原来的10.6万亿美元提高到11.3万亿美元。10月4日，美国国会众议院投票通过修改过的金融救援计划，布什总统随即签署并生效。10月21日，美联储宣布一项应对金融危机的新举措，将以购买商业票据的方式向遭受撤资潮冲击的货币市场基金业提供5400亿美元，以改善短期金融市场流动性。二、美国金融救援行动中的政府筹资情况美国政府应对金融危机的大规模出资，大大增加了政府的筹资需求。与正常年度比较，美国财政部大幅度地增加了国债发行量和现金管理券的发行次数。（一）美国国债发行情况。1、短期国债。美国财政部2008年9、10两月共发行期限为4周的短期国债2410亿美元，分别比2007年和2006年同期多发行1050亿美元和1230亿美元；发行期限为13周的短期国债2350亿美元，分别比2007年和2006年同期多发行690亿美元和810亿美元；发行期限为26周的短期国债2370亿美元，分别比2007年和2006年同期多发行1000亿美元和1070亿美元。特别是期限为52周的短期国债停发6年后重新启动，截至10月底今年已累计发行1030亿美元（见图1）。2、中长期国债。截至10月底，美国财政部2008年共发行2年期国债2990亿美元，分别比2007年和2006年同期多发行1150亿美元和830亿美元；发行5年期国债1970亿美元，分别比2007年和2006年同期多发行670亿美元和600亿美元；发行10年期国债1180亿美元，分别比2007年和2006年同期各多发行了550亿美元，其中10月份比往年多发行了一期400亿美元的10年期国债；发行30年期国债250亿美元，分别比2007年和2006年同期多发行20亿美元和10亿美元。另外，通货膨胀型中长期国债发行640亿美元，与前两年同期基本持平（见图2）。（二）现金管理券发行情况。现金管理券是美国财政部的一种重要短期融资工具，期限通常在一个月以内，主要特点是在银行间市场发行，不流通，类似于财政部向金融机构的短期拆借。美国财政部今年1-10月现金管理券已累计发行41次，发行总额12320亿美元，分别是2003-2007年同期发行次数和发行总额平均值的2.97倍和6.17倍（见表1）。其中，9月17日美国财政部公布的补充融资计划，截至10月底发行补充融资计划现金管理券20次，发行额高达7550亿美元，发行期限主要集中在30-90天（见附2），而前三个年度现金管理券的发行期限最短只有1天，最长不过17天。值得注意的是，美国财政部还延长了部分现金管理券的发行期限，在10月20日和22日发行了未列在补充金融计划之内的，三期期限分别长达191天、225天和247天的现金管理券各350亿美元。可以说，美国财政部今年1-10月特别是公布补充融资方案后，现金管理券发行额之大，发行次数之多，发行期限之长，均属历史罕见。表1.美国财政部2003-2008年1-10月现金管理券发行情况表单位：亿美元年度发行额发行次数1-10月其中：9-10月1-10月其中：9-10月2008年12320880041次24次2007年20307013次1次2006年186049013次3次2005年210059016次4次2004年217063015次5次2003年182053012次3次表2.美国财政部2008年公布补助金融方案后现金管理券发行情况发行日期发行额（亿美元）期限（天）9.18400359.19300209.19300769.22300459.22300599.2540079.26400349.2960010110.14501510.25004210.34505610.73007210.83007910.94006310.103009710.164506310.203009410.203007410.234009810.3040064合计7550——三、美国金融救援中国库现金管理的作用美国财政部会同美联储在大规模金融救援计划批准前就大量发行现金管理券以应对金融危机，减缓短期流动性压力，稳定金融市场。国库现金管理在美国金融救援行动中发挥了重要作用，主要表现在：（一）短时间内筹措到大量资金。美国财政部在9月18日到10月30日的短短42天时间里就通过发行现金管理券筹措到了8600亿美元资金(其中补充融资计划7550亿美元)，并交由美联储通过公开市场业务稳定金融市场，为进一步的金融救援计划获批争取了时间。而且，补充融资计划发行的现金管理券全部在本预算年度内（2009年3月31日前）到期，不会增加本预算年度末国债余额规模，不需要报经国会批准。从而一定程度上避免了金融市场的进一步恶化，为未来金融救援计划的全面实施降低了成本。（二）及时缓解了金融市场流动性压力。美国政府应对金融危机不仅需要注资金融机构的中长期资金，还需要大量的短期资金以缓解一些金融机构的短期流动性需求，帮助其在较短的时间内恢复正常的流动性管理。美国政府通过发行现金管理券和加大短、中、长期国债发行量，按照成本效益原则筹集多种期限的资金，有助于发挥政府组合筹资的优势。（三）灵活的筹资方式提高了应急情况下的融资效率。一般情况下，美国财政部只是在预测未来几日国库现金支大于收时，为达到每日50-70亿美元的最低国库现金余额目标，解决短期的流动性需要而发行现金管理券。与短、中、长期国债的发行时间、发行金额、发行期限都必须在季度国债发行计划中提前公布不同，现金管理券是因需发行，不必提前公布发行时间、发行金额、发行期限等，是美国财政部最灵活的融资工具，特别是在紧急情况下融资效率更高。四、对我国国债和国库现金管理发展的启示从上可见，美国财政部由于在国债和国库现金管理方面具备完善的制度和操作能力，在应对金融危机的关键时期，发挥了有力的资金支持作用，对当前我国国债和国库现金管理的发展有许多新的启示。为此，我们提出如下建议：（一）配合宏观经济政策加大商业银行定期存款操作规模。积极的财政政策和适度宽松的货币政策对加大库款在商业银行定期存款的规模提出了迫切要求。我部在过去几年实施国库现金管理的主要操作方式是商业银行定期存款，虽然操作已比较成熟，但规模和频率都很小，主要原因是受到从紧货币政策的制约。目前，加大中央国库现金商业银行定期存款操作的规模和频率，能够直接缓解货币流动性不足，是落实积极财政政策和适度宽松货币政策见效快的措施，还能有效降低财政筹资成本，为实施积极财政政策拓展筹资空间，应当及时进行。（二）积极拓展国库现金管理操作投融资工具。目前，我国的中央国库现金管理操作只有商业银行定期存款和买回国债两种方式，均属于短期投资工具，还缺乏短期融资工具，难以满足完善国库现金管理的需要。考虑到未来一段时期我国将加大特别国债发行力度以应对国民经济增速放缓和金融市场流动性不足的情况，我们建议：一是按照国务院批准的中央国库现金管理方案，启动国债回购和逆回购投资工具，以便在买回国债方式受到制约难以开展的情况下增加新的短期投资工具；二是增加发行现金管理券的融资方式，充分发挥其安全、灵活、简便易行的特点，在完善国库现金管理操作并需要紧急筹措大量短期性资金时充分发挥功效。（三）加大短期国债发行力度，以建立科学的国债收益率曲线。鉴于目前短期国债与央行票据并存产生的诸多弊端，并考虑到9月份出现的新增外汇储备扣除贸易顺差和外商直接投资为－142亿美元，国际投机热钱纷纷流出我国的新情况，我们建议加大短期国债发行力度，为金融市场建立完整的基准收益率和定价标准。