有为与有位城市化进程中政府主导型失地农民职业转换基于三个城市的比较研究

有为与有位：城市化进程中政府主导型失地农民职业转换——基于三个城市的比较研究瞿蒙蒙萧洪恩发布时间:2009-12-08摘要：被征地农民的问题，尤其是农民职业转换问题是解决“三农”问题的重要内容，直接影响到改革的发展、社会的稳定及文明的进步。通过武汉、石家庄和信阳三个城市的对比调查发现，失地农民再就业过程中不仅受征地制度政策、农民自身条件的影响，更重要的是政府的所作所为将直接发挥主导作用。因此，解决征地农民的职业转换，让失地农民在劳动创造中充分发挥作用，应统筹政府利益和农民利益，明确政府职能，强化政府服务。以强调政府责任本位和被征地农民的权利本位。关键词：城市化；失地农民；职业转换；政府主导；对比研究中图分类号：C913.2文献标识码：A文章编号：1004-0544(2009)08-0159-05一、问题的提出在现代化进程中。城市化是社会发展和文明进步的重要标志之一，而城市扩张则是城市化的重要途径之一。这就决定伴随这一过程而来的必将是不断出现的土地征用问题。自从改革开放以来，城市空间迅速扩展，大量农用土地为保证城市发展的需要被征用。随着城市化进程的加快和经济的发展，城市化进程中的征地问题会更加突出，根据《全国土地利用总体规划纲要》，预计2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。已有专家预测到2030年全国被征地或部分被征地农民总量将会超过1亿人，其中将有500万以上的农民处于失地又失业的状态。被征地农民的问题日益凸显：土地征用补偿制度不利，拖欠农民征地补偿费用严重；征地补偿标准偏低使得农民的生活水平下降；被征地农民的社会保障制度不健全；被征地农民就业困难造成巨大的生活负担等等，这些都是值得重视并应加强研究的问题。其中，被征地农民的问题尤其是农民的职业转换问题直接影响到改革的发展、社会的稳定、文明的进步。目前，农民就业状况已引起一定程度的关注，国务院发展研究中心课题组于2006年就农村劳动力利用情况在全国范围内进行了调查。调查涉及17个省（市、区）、2749个村庄中74.3%的村认为本村能够外出打工的青壮年劳动力都已经出去了，这个比例在东部、中部和西部地区分别为71.6%、76%和76.4%.赋闲在家的青壮年劳动力平均比例为17.8%.随着工业化和城镇化的快速发展，农村劳动力大量转入非农产业和城市，农业兼业化、粮食副业化、农业劳动力老龄化、农村空心化日趋明显，为农业和农村发展提出了新课题。在此基础上，为探索伴随城市化进程出现的失地农民的职业转换的现状及有效途径，调查组选择武汉、石家庄、信阳三城市为研究对象，以偶遇抽样的方式在各地均走访80户被征地农民（指处于劳动年龄段的失地农民）及相关政府工作人员，采用问卷法、个案访谈法进行实地调查收集资料。调查涉及失地农民个人及家庭基本概况、对征地政策的认知情况、被征地农民的职业转换情况。实证调查以农村被征地农民的职业转化为研究客体，以获得研究对象的整体认识，以期在此基础上进行相关对策的研究，从而提出若干政策建议。二、失地后农民的生活现状对比（一）基本情况根据中部地区各城市城市化发展水平不同，课题组选择了武汉的庙山开发区、石家庄定县以及信阳新县和光山县失地农民作为样本，发放问卷240份，回收240份，其中有效问卷229份，有效率95.4%.调查部分结果如下。1性别年龄结构在调查的229位农民中，男性为175人，占总人数的76.4%，女性有54人，占总数的23.6%.农民的年龄的分布如下表。依据表中数据45岁以上的农民占调查总数的59.0%，可见，青壮年劳动力多向外地转移，农村劳动力出现老龄化、空心化的趋势。2家庭经济状况总体来看，中部城市被征地农民经济状况差。令人担忧，多数农民对自己家庭经济状况的评价是钱基本够用（占321%）和钱不太够用（占21.1%）。征地后农民的生活水平并无显著提高，甚至有些农民反映经济在短时间提高后更显紧张。被征地农民中收入不稳定，家庭收入主要源自外出打工的家庭占67.9%.而从地域来看，信阳、武汉、石家庄三地失地农民人均年收入呈递减形势。具体数据如下表：3文化程度类似家庭经济状况，征地农民文化水平也呈现由信阳、武汉、石家庄逐渐降低的情况，总体集中在初级教育水平，占总人数的728%，其中小学到初中的占675%.数据显示如下表：其中，石家庄定县接受调查农民受教育程度最低。很多农民失地后赋闲在家，部分青壮年出去打工以谋生路，还有一部分与当地政府有较大的抵触情绪。（二）调查结果分析1农民征地后基本情况对比据实地调查。失地农民生活状况及问题主要反应在以下方面。（1）失地农民的生活保障状况。对农民而言，土地的作用主要有三方面：第一，土地是农民最基本的生活资料；第二，土地为农民提供劳动场所；第三，土地是农民生儿育女和养老的依靠。当土地这“一切生产和一切生存的源泉”被征用，农民就失去了基本的生活保障。他们面临住房紧张、子女难养、就业困难、医疗无着、养老无望的种种困境。调查中，信阳正逐步实现农民身份变市民。社会保障较为完善，而其他两城市表现出明显的滞后性：武汉受访者里只有4.1%的人在征地后身份转变为市民，有85.7%的仍为失地农民，其余10.2%为留地农民。石家庄征地实行的安置方式是一次性的货币补偿，失地农民中有87.6%的农民选择到外地打工维持生计。有123%的农民靠领取的补偿金生活，这部分人中有96.6的农民来自没有青壮年劳动力的家庭，有98.3%的农民反映收入不稳定。这注定了失地不转变身份的农民享受不到城市低保的惠及，而医疗保障和养老保障又存在明显的缺陷与滞后。在困扰着农民的种种问题中，农民反映最担忧的问题包括：就业问题。所选人数占调查人数的45%；生活困难，占35%；养老问题。占263%；孩子就学问题，占163%.失地农民征地后失业，生活无保障，成为社会生活中的弱势群体。（2）失地农民的补偿安置状况。新《中华人民共和国土地管理法》实施以来，国家先后提出了货币安置、用地单位安置、农业安置、社会保险安置、留地安置、土地整理开发安置等途径来解决失地农民的就业与社会保障问题。在实施过程中很少实现多种安置方式并行。武汉庙山开发区因工业园开发被征地。全部实行8000元每亩的货币补偿，无其他安置。仅靠有限的货币补偿农民无法维持生计，只能自谋生路，52.5%的家庭收入的主要来源是外出打工。而当地相当一部分农民花销完补偿赞后处于生活无着落的困境，另一些用土地补偿费坐享其成，有的甚至拿钱去赌博，搭车去赌场曾风靡一时，造成了不良的社会风气。石家庄西关村的征地补偿标准是每亩地2300元并实行一次买断的形式，其中97.4%的失地农民反映其生活水平在征地后有所下降；1.5%的失地农民其生活水平与征地前相差不大。而信阳除了进行货币安置，还积极推行劳务输出计划，进行招工安置和就业安置，农民在上岗前进行一系列的培训，农民在域外能很快适应环境，工作积极性高，生活条件优越。另外，调查发现，农民的生活满意度与征地安置制度直接相关，货币补偿金最低的石家庄农民消极情绪重，干群关系紧张；仅有货币安置的武汉农民也不能很好的投身子再生产、创造；而以劳务输出为总体方针，对农民采取有效职业安置的信阳收获了良好的成效。（3）失地农民再就业情况。农民失地的就业渠道主要有：一是招工安置，即地方政府和用地单位安排失地农民就业。但在现有的用人制度下，失地农民就业只是临时的，随时都有可能失业，而且这种安置还要找“关系”。二是外出务工，这是现在农民解决就业的主流。但很难找到合适的工作，即使找到，也是既费力收入又低的短工，常受到排斥和歧视。三是个体创业。部分失地农民选择利用征地补偿费做生意，进行自主创业，政府对自主创业也给了优惠政策。但自主创业不但要有市场，还要有经营头脑，所以靠这种就业方式就业的为数不多。石家庄及武汉长期以来由于缺少教育和培训的机会，失地农民的文化素质和劳动技能往往比较低，农民失去土地后面临着极大的就业风险。在我们的调查中有894%的失地农民反映就业存在困难，农民失去土地后又面临着失业的危险，处于进退两难的境地。一方面，从农民征地前后的职业变动上看：征地前曾经是这片土地上的农村农业劳动者的占81.6%；农村个体经营户占8.2%：其余102%为农村技术人员、农村基层管理者以及赋闲无业人员。而征地后，有40.8%的人目前赋闲在家；有327%的人外出务工；另有14.3%的人自己创业经营第二、三产业。可见。征地制度打破了农民原来稳定的农业生产状态，造成大量农村劳动力闲置。另一方面，从就业期望上看：有多达40.4%的农民希望开创自己的事业；23.4%的农民依然希望从事农业生产；21.3%的农民想从事原来的工作或换个工作岗位。对于就业途径期望，有39.6%的人希望通过用地单位解决就业；有292%的希望通过村社第二、三产业解决就业。可见，农民的就业愿望比较强。但期望与个人实际情况存在着矛盾，预期工作状况与现实政策条件存在着巨大距离。总体来说失地农民就业艰难，有47.8%的农民表示自己前途渺茫，不，知道未来是什么样子；28.3%表示不知道，说不清楚；只有23.9%的农民对再就业抱有希望。信阳市开展“失地农民劳务输出推广计划”。除了对征地农民实行货币安置还由政府为主导投资兴办涉外劳务职业技术学院，学校除了对学员进行基本的技能培训，学员还进行体能培训、语言培训、礼仪培训、法律培训。综合培训培养出高素质的涉外务工人员，定点输出也让学员、企业有了保障，农民普遍能很好地适应新工作环境。2城市化进程中政府作为的对比城市化是社会现代化的重要内容之一，与工业化、第三产业的发展、整体经济状况及生活水平的改善等密切相关。这其中，工业化是城市化的直接引致因素，而工业化又是经济发展的必由之路。一般认为，城市化本身就是创造就业的机制，有利于扩大社会就业总量和就业资源的扩大。有利于城市就业机会的增长，低度城市化对失地农民就业会有种种不良影响。横观武汉、石家庄、信阳三城市城市化水平呈递减趋势。在区位、地位、经济发展水平上，武汉九省通衢，工业化水平较高，在中部城市中占领先地位；其次是被划为东部城市的石家庄；而信阳在工业化水平、城市化水平上都次子上述两城市。调查结果显示三城市农民受利于城市化的程度不同，城市化水平最低的信阳的被征地农民反而更好的克服了就业困难，进行职业转换，分享城市化的成果。其成功引导帮助农民职业转换的秘诀在于信阳当地政府以征地农民为服务主体，统筹兼顾，把解决农民就业看做重要的系统工程，以劳务经济的持续发展和“回归工程”的推进，保证农民的利益，从而加快本地工业化发展步伐。而武汉作为推行户籍改革制度的试点，在政策上作出了一定的修订与完善，但还没有将具体促进农民再就业的政策付诸行动；石家庄政府在解决被征地农民再就业问题上也鲜有作为。这使得两地失地农民处于就业无望的茫然状态，无人管的无力感使生活上更显困难，在经济生活中无法避免地陷入劣势地位。通过对比三地政府的作为可见，城市化过程中并没有真正发挥其吸收农村劳动力的作用，城市化水平和失地农民职业转换在具体情况下彼此联系并不大。短期内城市化吸纳劳动力的功能无法显现，因而不能过分夸大城市化的作用，应该认识到的是，在农民再就业过程中直接发挥主导作用的是政府的所作所为。城市化进程中政府有所作为是促进农民顺利就业的保障，其意义体现在：一是通过政府的相关政策，为被征地农民提供宽松的就业环境，提高就业信心，减少征地后生活方式转变的不适感，获得价值感；二是通过政府制定具体的促进就业措施解决失地农民就业出路狭窄，拓宽就业渠道，帮助劳动力顺利转移；三是政府解决了农民就业的瓶颈，能促进当地工业化的发展进而推动城市化进程。三、失地农民职业转换困难的原因分析影响失地农民职业转换的因素从宏观上讲有经济转型的时代制约，现行征地制度与政策的缺陷：从微观上看农民自身的不足也起到了限制作用。（一）发展体制影响农民就业困难存在着不可避免的时代烙印：一是历史、时代的制约。一方面，旧体制和政策的滞后效应在短时期内无法消除。在目前市场经济得到初步建立而又远非完善的环境下，被征地农民再就业难以适应社会大局的转变。另一方面，当今我国