推进城市规模差别化的户籍制度改革及案例分析(上)

推进城市规模差别化的户籍制度改革及案例分析各位学员好，城市规模差别化的户籍制度改革涉及范围很广泛，这个讲座从整体上宏观上给大家做一个详细介绍，但是更具体的东西需要更专题的探讨。对于这个题目我用这么三个小标题来概括我想说的内容，第一个是正确认识是科学运作的前提。理论指导下的实践才是有计划的、有效的实践，否则我们就是瞎撞。第二个标题是历史与现实决定着差别化的变革，为什么要实行这样差别化的变革，它决定着我们怎么样去实行这种差别化变革，为什么要既有过去的历史原因，也有现在的现实基础，其实还有未来的变革需要。第三个部分是说的路线图、时间表，其实中央都有了，国家都有了，现在需要的是各个单位，各个地区、各部门的相关工作的任务书及其落实，如果这三个方面我们都能够全面的理解和把握，我们推动户籍改革及其相关领域的配套改革应该是有保证的，先说这一点。一、正确认识是科学运作的前提第一正确认识是科学运作的前提。前年十八届三中全会的深化改革决定出台以后，到去年7月底的，国务院关于进一步加强户籍制度改革的决定出来以后，我们都不断接受媒体的采访，我在媒体采访里面特别强调不要误读户籍制度改革，不要把它仅仅读成了一个刺激经济推动城市化来刺激经济的简单社会措施。而应该是一个解决社会各种问题的一个重大的战略决策。所以目前的户籍改革光用城市规模差别化，也就是分级调控、分级改革的方式来代表是不合适的。它具有微观、中观、宏观多个层面的多方面重大意义，我们不考虑到这些重大意义，我们就会在改革过程中，处于简单机械的，从部门立场出发去做一些具体的工作，而忘了这是整体深化改革的第五大任务，也就是加速城乡一体化，城市化的发展。具体的意义把它总结为三个方面，第一是它的社会意义。它是解决城市化过程中所涉及到的诸多居民生产生活的很多难题，以及全面改善民生的一个重大社会工作。这是我们贯彻以改善民生为核心的社会主义和谐社会建设的一个重大步骤。所以这是到2020年前，国家基本建成小康社会的一个巨大工作，不是一个简单的部门工作。第二个是经济意义，它起码是通过调整迁移政策，实现城乡一体化发展，而不是大中小城市各自独立分割的发展。那么这样的话就使我们今后全国社会经济发展的，社会发展的可持续性、科学性提供了保障。这个过程中就有对我们很多城市，比如说城市定位，经济布局，产业调整等等发生重大的影响。第三个是政治意义。实际上这个变革目前的户籍制度是完善我们国家的社会治理体系，提升我们在未来时代，中国国家的社会治理能力的一个重大步骤。不是一个简单的某一个部门，某一项专门的工作。具体了解一下。（一）社会意义：解决生产生活难题，全面改善民生关于社会意义，我用这么几个层次来说。第一、为一亿转移入城人口的市民化排忧解难，这个改革其中一个重点就是已经存量问题，就是目前三十年的城市化加速发展，已经使全国城市里面有了两亿六到三亿流动就业、流动生活的人口离开户籍所在地，这些人口在所在城市生产贡献着，但是他们在原有管理制度的束缚下，很多具体的社会生活问题解决不了。比如说真正的公平就业，真正的劳动权利的公平化享有。还没有完全实现。另一个重大的问题，全国人民都很关心的就是教育。前段时间，国家经过一些改革，基本推出了全国各个省市的异地高考这个制度。但是更多的东西是中学教育，更严重的是国民义务教育，以及未来还应该涉及到的幼儿园等这种教育。教育的公平是一个公民在这个国家体面生活、公平发展的前提和基础。第三医保社保，人们三灾八难总是有的，面临生理上、自然上以及社会上之各种灾害，我们的个人的抵御能力比较差的，需要全社会来帮助我们解决问题，但是这些人在这些方面存在很多难题。一方面比如说住房这也是很大的问题，一方面城市的商品化住房发展迅速，高楼大厦林立，但是另外一方面这些人的基本住宿条件还得不到改善，这样的事情是三十年改革中超出发展必然要形成的但是也是应该我们在未来的改革中，着力加以解决，尽快加以解决的问题，所以中央政府看到这一个问题，所以在户籍改革方面赋予了特殊意义。第二意义，是为现在已经进城市，是城市户籍人口的，但是相对生活低层次生活，相对困难的市民的排忧解难，那就是以城市棚户区改造为核心的城市功能改善和效能的提升。由于我们国家现在从1982年的一百几十个城市，到现在近七百个城市，城市人口增长迅猛，但是整个城市建设对于经济的配套是合适的，应该是适宜的，甚至有超前的，但是对于公众生活的配套存在很多不足，很多大城市包括一些中小城市都存在一些著名的城中村，或者是传统遗存下来的棚户区，公众居住生产生活极其不方便，他们的生活素质亟待提高。生活成本日益高涨，城市里面可是这些人的就业收入以及发展的环境和条件以及能力都明显不足，因此不断增加叫城乡加新城的数量，一方面他们在城市生活着要负担城市的高昂生活成本，但是另外一方面他们又没有又缺乏城市发展所带来的巨大动力或者是机遇。这样的话他们的生产生活面临的困难其实并不比很多农村富余劳动力要少。第三，一个是吸引中西部上移人口进入城镇，实现城市化发展，这一个与我们中西部的关系很大，但是很多人认识不足，大多数人觉得，这个人口进城有什么好，无非是在城里挣钱而已，最好的方式是到城里挣钱，到农村去花，其实这个是不太正确的。中国从1949年以后，当时四亿七千万人到现在13亿人平均每年耕地面积锐减1%的长达十多年连续，人口增加数倍，耕地减少很多，社会生产力发展很快，因此农村劳动力的百分之六七十、七八十其实都处于是已经没有办法在农业领域内得到发展，实现富裕梦想的这种境地，如果中国社会永远是大多数人在乡村，大多数劳动力来农业，我们就永远没有办法实现我们新型的农业现代化与工业化、城市化与信息化的社会发展前景。美国那样三亿多人口的国家它只有4%到6%的劳动力从事农业，但是它出口的全世界粮食占它粮食总产量的很大一部分，是世界最大粮食出产国。我们国家即使从农业发展、农村稳定，农民致富的角度讲，也必须把农村巨大人口压力转移出来，转向城市，转向第二三产业。让大多数劳动力转向城市和二三产业，实现近现代化的发展，然后才能保障农村的自然环境，农业资源有效的集中于少数劳动力身上，才能够使农村致富，农村发展，农业稳定。邓小平当年的八十年代就有一个说法，乡镇企业是解决中国富余农村劳动力出路的一个巨大发明，这一个发明是农村自己发明创造的，不是我们，他后面语重心长的，我们不能老把农民束缚在土地上，那样的话中国还有什么希望。全世界城市化是近三百年的历史潮流，社会发展的基本价值取向，或者基本走向，中国不能在这个方面落后。这就提来我说要记住了，十八届三中全会它没有设置户籍改革的专项，它设置的是第五个部分，健全城乡发展一体化体制机制。它处于十五项大的改革之五，属于前面四个种类统领下的第一个部分，但又是后面的十多个分类的一个总结。健全城乡发展一体化体制机制，不再纠结于户籍本身的改革，而是要直接改革全社会范围内的决定户籍公平不公平，健康发展不健康发展的那些相关制度，也就是说工夫在诗外，而不一定户籍改革本身，健全城乡发展一体化的体制机制，是要求政府做好工作，以满足公众的各种需求，而不是给各级各地政府限制公民发展，限制农民流动就业，竞争流动状态的发展的。（二）经济意义：调整迁移政策，城乡一体化发展经济意义上讲，调整迁移政策是城乡一体化发展，这是我们最主要的内容。首先讲我们国家原有的迁移政策，框架基本上我们总结这么四句话，全面保障国家的计划迁移，国家每一个五年计划，每一年国民经济的计划，以致每个地方，每个领域的相关计划，都有人口劳动力人才方面的调配或者发展变化。这一点在我们的户口管理者当中是明了的，全面的保障不会有任何障碍，第二个是基本保障，调动迁移有组织进行的干部人事调动，这是我们社会发展和稳定必须要保障的人口、人力、人才的流动。在这一点上也是长期保障的，而且基本上不需要被调动者自己担心，第三个是严格限制投亲迁移，这是全国甚至国内外公众关注甚至编制比较多的部分，就是公安管得太多太严，太死的问题，所谓投亲迁移主要指退休父母投靠子女，未成年子女投靠父母，以及成年人配偶之间的相互投靠。一些中小城市还存在同一住户的近亲属投靠，在这个投亲迁移上上，我们长期以来是根据国家原有政策严格的实行计划控制、指标控制、证件控制，这确实是相对程度上的妨碍了一些公民的正常生活，甚至正常生产，但是这个改革是1979年以来一直在进行着的，不是没有进行，正是因为一系列的改革，30年以后我们才有了整体改革的前提和基础，第四个是适当照顾安置迁移，学生上学退学要回家，工人、干部离职要回家，退休要回家等等的，还有我们比如说服刑罪犯要安置，在这一方面国家考虑社会的稳定方面是有一些特殊照顾安置措施的。这样的迁移制度对社会的评价，九十年代我们全面研究，得出六个方面的结论，第一、有人说这是封建制度的残余，因为封建社会所谓封建就是靠血缘决定你的未来，而不是靠自身的奋斗决定未来，户口当然是从祖父母继承下来的，当然带有一定的血缘关系，所以人家说你长期农民当农民，市民当市民，不得变更。那就是封建等级制度的残余。第二就要产生腐败的温床，说管理户口的人，管迁移的人权利很大，因此很多人去腐蚀他们，因此出了很多贪官污吏，这也是一个大问题。第三是城乡分割对立，城市进行发展，好多工厂实际上生产的产品卖不出去，但是还得开工，因为工人要领工资，好多农村由于农产品，以前几十年不变价格，农村人口增多，土地减少，收入锐减，开始进入绝对贫困。习总书记提出来在2020年要全面的解决绝对贫困人口的问题，这是一个很重大的战略任务。城乡分割对立，绝对就没有办法科学发展、健康发展，一定要实现城乡互补才行。第四单位难于发展，这样的户籍制度，把人口、人力、人才全部限制在单位、地区、部门，因此每一个单位好像有很大的权利，但是实际上他也就失去了招聘新的人才劳动力而相对挤出富余人口的发展机遇，每个单位事实上在人的问题上已经死了。第五个是个人无法独立，由于自己不能掌握自己的命运，不能改变自己的居住环境和生产生活条件，那么个人为什么要个人奋斗呢，个人何必要自我负责呢，国外的时候有了问题找市场，但是中国很多人确实是有了困难找市长，他不通过市场去改变自己命运，因为像有的制度让它无法改变。下面一个是社会不能稳定，这样一来社会很难稳定，因为最核心的是，我们夫妻、父母、子女团聚这是绝对的民事事务，但是由政府指定专门机构、专门人员进行严格的审批、管控，我们自己不能决定我们的命运，那当然就得找你，所以我们很多管理人员，我总结起来一句话叫做什么呢？千辛万苦买了一百个不满意，其实大多数管户口的民警接触了很多，还是很辛苦的，也还是真正在替每一个申请者着想，你迁到北京来会有什么难处有些人比你更急需，因此今年先不解决你的问题等等，但是他的想法是根据一系列内部政策来做出的，他缺乏公开性和透明性，申请的公众和其他人并不能全面理解和了解以及比较，总是觉得他们在弄权。今后社会发展是城乡一体化，它的基本思路是什么呢？所以大中小城市必须负责附近农村乡村的发展、稳定与变革。要实现以工补农，以城带乡，城乡之间互通互惠一体发展，不能再出现城市超速发展，剥削农村，使农村极端贫困的现象。在这个议题上有很多说法，这个我就不说了，总体而言，我们的理论研究者和行政决策者都认识到要通过城乡人财物资源各种要素的平等交换把城乡公共服务的逐步均等化实现人们，我经常讲的是体面生活，平等发展或者叫公平竞争发展这种格局。（三）政治意义：变革户籍制度，完善社会治理体系第三政治意义，变革户籍制度它是完善社会治理体系的重大步骤。第一个我们要从人民群众最反感的地方做起，迁移管控几十年不断改革，但是大多数公众还是没有烦言还是很有意见，因此这次几个全面变革迁移政策，遵从民意，造福于民，比如说全面放开中小城市，适当的调控中等城市，合理确定大城市的人口规模，严格控制特大、超大城市，其实它的重点是在放，是在松，是在吸引人口的城市化，其次才是引导人们的正确科学的城市化，而不是拥挤到特大城市。第二个是从人民群众最需要的地方做起，其实户籍改革大家关心的是户口迁移问题，其实以户口参与之外的还有很多问题我们应该关注，最近几年出了一些问题，比如说居民身份