政府类项目的新模式PFI的介绍

政府类项目的新模式——PFI的介绍一、PFI融资模式介绍PFI(PrivateFinanceInitiative)的英文意思是私人主动融资，是英国政府于l992年提出的一种私人融资方式，是继B0T之后的又一优化和创新的公共项目融资模式，其目的在于解决基础设施以及公益项目的投资问题。PFI筹资模式主要有三个特点。一是适用领域广泛。PFI模式不仅可以应用于经营收益性的城市基础设施，还可以用于非营利性的城市公益项目，从国外已有的实践来看，PFI建设模式已经成功地应用于许多行业和领域，芬兰的收费公路、瑞典的轻轨铁路、葡萄牙的桥梁、英格兰到苏格兰的格拉斯哥的道路建设、英国的国家储蓄系统、监狱等都是典型的成功案例，也是这一模式良好运行的具体印证。二是可以拓宽融资渠道，缓解资金压力。城市建设资金的投资不足，已经成为困扰政府的严重问题，PFI模式可以拓宽基础设施投融资渠道，实现投融资方式的多元化，加快基础设施建设步伐。取消基础设施行业市场准入限制，实行PFI模式，一方面会有大量的私人资本涌入，能够广泛吸引经济领域的非官方投资者参与公共物品的产出；另一方面，政府一年要建成的项目，一年要付的钱，分十年给付，等于将所有的基础设施的投资分摊到项目的整个寿命期，减轻了当前的财政负担。政府可以大力增强这种公共项目的服务，既不需要扩大财政支出，又可以适当转移风险，将极大地缓解政府公共项目建设的资金压力，推动基础设施建设的发展。三是提高建设效率。根据世界银行的有关统计，政府投资基础设施的低效率是一个普遍问题。在PFI模式下，通过引入私营企业，将市场中的竞争机制引入基础设施建设，能极大地提高基础设施建设的效率。采用PFI模式可以学习并采用私人部门的管理、技术和知识优势，节约建设成本，提高效率和降低产出成本，使社会资源的配置更加优化。私人企业追求利润最大化，千方百计应用新技术、采用新材料，高效地利用资源，减少污染。四是转移项目风险。传统的基础设施建设项目，政府部门要完成设计、开发、融资、建造和经营等所有工作，其中的法律政策风险、社会风险、融资风险、利率风险、建设风险、经营和维护风险、环保风险由政府及相关部门单独承担。在PFI模式下，私营企业和私有机构组建的项目公司负责基础设施建设项目的各项工作，项目进行过程中各环节所产生的一系列风险，有相当大的一部分，如经济风险、建设和运营风险，转移给了私人企业，同时私人企业还要承担部分法律政策风险、社会风险，这在很大程度上分散了基础设施项目的投资风险。PPP和BOT项目融资模式曾经在国际上得到了广泛的应用，是PFI兴起之前政府用来缓解在公共项目上的支出压力的主要方式。从定义上看，BOT(build-operate-transfer)是英文建设-运营-移交的缩写，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资、设计、建造、经营和维护的特定项目，并准许就其在规定的特许期内通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，收回投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。PFI相比于BOT，其核心是利用私有资金来开发、实施、建设公共工程项目。两者的主要不同体现在：PFI强调的重点是私人投资活动的政府预算外优势，而BOT是发展中国家为了完成投资大、建设时间长、在国民经济中所占比重和地位都非常高的基础设施建设而做出的一种妥协；在PFI中，公共部门合同结束时，有关资产的所有权或留给承包商，或交回公共部门，取决于原合同的规定，而在BOT中，获得特许经营权的私营部门在特许权期限内负责项目的建设、经营、管理，并用取得的收益偿还贷款，特许权期限一旦届满，项目公司须无偿将该基础设施移交给政府，政府是公共设施的最终目的拥有；PFI既可以应用于收益性较高的基础设施建设，也可以应用于收益性一般的社会公益项目，BOT主要应用于收益性较高的基础设施建设；PFI对项目实施开放式管理,对于建设方案以及诸多运营事宜都是逐期商定解决，而BOT中均是事先予以规定；在PFI中，所有的非系统性风险全部转移到私营部门，而在BOT中，政府部门要承担设计风险，而且经常约定最低投资回报率；PFI模式实行全面的代理制，BOT公司通常自身就具有开发能力，仅把调查和设计等前期工作和建设、运营中的部分工作委托给有关的专业机构；PFI项目资金主要来自于三种方式：银行融资、债券融资和股权，通常由90％的负债和10％的股权组成，BOT项目可获得的资金有来自项目发起人或者其他感兴趣的主动投资者、商业银行、提供债务融资的出口信贷机构、多边和双边机构、非银行金融机构。PPP(Public—PrivatePartnerships，公私伙伴关系)，联合国培训研究院定义为：不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。广义的PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系；而狭义的PPP更强调政府在项目中的所有权(有股份)，以及与企业合作过程中的风险分担和利益共享。PPP与PFI之间并没有十分明确清晰的界限，两者经常被替代使用。广义来讲，PPP的概念更为宽泛，只要存在公私部门长期的、广度的合作，都可以称做PPP模式，因此PFI通常也被看作其中的一种类型。狭义地看，PPP是一种所有权关系结构，外资企业介入较多；PFI是一种被应用的(政府)采购工具，更强调民间资金的主动介入，政府的目的在于获得有效的服务，而非最终的设施所有权。PFI与PPP的主要不同体现在：PPP更强调伙伴关系及政府所有权，PFI则强调政府采购工具及民营企业主动介入；两者都是为了实现公共事业的更大价值与风险转移，PPP源于美国，PFI产生于英国；PPP的发起人可以是政府或私人部门，PF1只能由政府发起；两者都以SPV为组织运行的核心，只有PPP模式下政府可能介入SPV的所有权结构中；从项目收入来源看，PPP较偏重使用者支付，PFI偏重政府支付；从政府与私人部门的关系看，前者为联合伙伴关系，后者为委托代理关系；PFI项目的项目运行程序前期审批更为严格；两者都实行中央与地方配合进行，PPP管理中中央与地方相对分权、相互协调，PFI则中央政府则相对集权化；基于“使用者付费”的运行模式，PPP广泛应用于供水和废水处理，而基于“服务有效性”政府支付的PFI模式则多应用于教育、卫生领域。二、PFI融资模式的内涵分析按传统的经济学理论，公共物品具有非排他性和非竞争性的特点，公共产品和服务都应当由政府公共部门提供，理论上认为私人部门提供公共产品是低效率的，实践中也排斥私人生产公共物品。长期以来，我国的城市基础设施国有经济的投资处于绝对地位，采取的是国家立项、财政拨款、银行融资、政府主管、建委建设施工、管理所养护的运营机制。但是就全球范围来看，随着经济的发展，政府的财政支出负担越来越重，资金和资源的匮乏与社会的进步和城市的发展形成鲜明的矛盾，同时政府建设的低效率和高消耗也成为全球性的问题。在这种情况下，各国政府开始对城市基础设施的建设模式进行了积极有益的探索，对加大私人投资建设公共项目的力度达成共识。公共产品是西方经济学的一个基本概念。萨缪尔森(1954)在《公共支出的纯粹理论》一文中将公共产品定义为：每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费。它具有两个本质特征：一是消费上的非排他性，二是消费上的非竞争性。所谓非排他性也就是当这类产品被生产出来后，生产者不能排除别人不支付价格的消费。因为这种排他，一方面在技术上做不到，另一方面即使技术上能做到，但排他成本高于排他收益。所谓非竞争性是因为对生产者来说，多一个消费者，少一个消费者不会影响生产成本，即边际消费成本为零。由于具有非竞争性和非排他性，公共物品生产出来后，每个消费者都能从中获益，很容易出现所谓的“搭便车”现象和“公地悲剧”问题。所以，私人供给公共产品受到理性经济人假设的限制缺乏现实可能性，进而导致市场在提供公共产品时存在失灵现象，即如果公共产品由私人提供，则可能出现公共产品的供给不足和公共产品供给为零的情况，因此，政府成为公共产品当然的供给者。公共产品之所以引起经济学家们的广泛关注，也是因为这个原因。萨缪尔森认为，以价格为核心的市场机制无法使公共物品的供给达到符合“帕累托最优”标准的最优数量。主流经济学关于公共产品供给的市场失灵理论，为政府干预微观经济提供了主要方向和依据。然而，纯粹由政府提供公共产品又会带来新的问提——“政府失灵”。20世纪六七十年代起，一批主张经济自由的经济学家开始探索私人供给公共产品的可能性。具有代表性的是公共选择学派经济学家布坎南，根据布坎南的公共选择理论，所谓政府失灵，是指政府活动并不像传统经济学理论所说的那样“有效”。政府提供公共产品同样存在严重缺陷：倾向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大；出现“寻租”现象，滋生政治腐败；易产生垄断，导致效率低下等。首先，政府提供公共产品并能解决“市场失灵”引起的公共产品供给不足问题。从个人理性出发，消费者并不会披露其关于公共产品需求的真实信息，因为这样个人便会承担政府要求其更多付税的风险。所以，这种披露的信息并不能作为其偏好的指示器。这样，个人等待搭便车的理性转入到公共决策中来就表现为集体非理性和公共产品的生产不足。由于所有投票人都会有意隐瞒其真实偏好，从而出现公共产品的供给不足。其次，从政府决策过程来看，政府部门提供公共产品缺少监督，使得公共产品的提供具有偏离真实需求的倾向。公共选择理论认为，政府只是一个抽象的概念，在现实中，政府是由具有利己动机“经济人”的官员和政治家组成，而政治家行为动机也是追求个人利益最大化，政府部门提供公共产品也难免存在特殊利益集团“寻租”现象。因此，政府提供公共产品在某种程度上是一个政治过程，这表现为现实中政府的种种“政策失败”。政治家所追求的个人目标，未必符合公共利益或社会目标，从而使广大选民的利益受损。在中国当前的体制下，行政部门处于相对强势，立法机构即人民代表大会无法对决策过程进行有效的监督和制约，提供公共产品的目的，首先不是考虑公共需要，而是领导政绩的需要。再次，政府提供公共产品会造成成本的扩张，造成社会资源的浪费。福利经济学家往往把政府机构作为一种外生变量，即不存在交易成本问题。而实际上政府作为一种制度安排，如同市场制度一样，同样是内生变量，其自身的运行以及向公众提供公共服务和公共产品同样存在交易成本问题。而由于政府部门的活动大多不计成本，这导致政府机构扩张和成本不断加大，而政府是非市场性，使其没有动力降低成本，加之政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其成本较私人部门难以测量。最后，政府各部门对其所提供的服务一般具有绝对的垄断性，正因为有这种垄断地位，导致的提高服务工作的无效率。由于缺乏竞争，故没有提高服务质量的激励机制。一是政府工作人员之间缺乏竞争，因为大部分官员和一般工作人员是逐级任命和招聘的，故他们没有竞争的压力，使工作效率降低。二是政府部门之间缺乏竞争，因为政府各部门提供的服务是特定的，无法直接评估政府各部门内部的行为效率，也不能评价各部门间的运行效率，更难以设计出促使各部门展开竞争、提高效率的机制。鉴于上述情况，政府作为公共产品的惟一供给者就失去了合法性的依据。正如世界银行所认为的，“在许多国家中，基础设施、社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果”。史蒂文斯(1999)在《集体选择经济学》一书中论证了公共产品的市场供给和合作生产的可能性，罗纳德·科斯(1974)的《经济学上的灯塔》一文，表明政府并不是一种积极的公共产品提供者，证明公共产品私人供给的可能性。传统公共管理运用“两分法”将政府与市场割裂，界定各自职能范围，明确职责，毫无疑问，它有效地防止了公共产品供给缺位问题。然而，无论市场还是政府，绝对的“自利”与“他利”的命题都难以成立，相反，“自利”与“他利”交织，政府与市场存在诸多合作、共生领域。因而，采用联合提供方式使公共产品能通过有助于私人价值实现的形式促使自己的生产得以顺利进行(Demsets，1970)。Savas(1992)认