政府经济管理规范化与经济法制度创新

政府经济管理规范化与经济法制度创新[内容提要]本文从一般背景和特定背景阐述政府经济管理与经济法的内在关系，分析政府对国民经济实施规范化管理的法律前提，提出政府在国民经济管理领域中的作为与不作为，最后论述政府违法或者不当的经济管理行为的法律责任及补救措施。文章力图说明，在发展市场经济和参与经济全球化的新形势下，政府管理经济的观念、体制和方法都要与时俱进，这也就是经济法制度创新所谍求的目标。[关键词]政府经济管理；经济法；规范化；政府经济管理规范化一、政府经济管理与经济法的关系(一)经济法已成为规范政府经济管理之法和政府实施经济管理之法1．改革开放与法律形态的创新经济法是20世纪世界法制史上最突出的成就之一。在中国，经济法作为法律部门的名称，以及经济法学作为法学学科的名称，是在1978年下半年之后才开始形成的。改革开放逐步突破了传统的计划经济模式，要求政府转变职能、企业依法自主经营，要求适应时代发展、与国际经济规则接轨；围绕经济建设这一中心任务，国家始终把经济立法放在整个立法工作的首位，并且加强了经济执法，于是经济法作为一种新型的法律形态应运而生。早在1979年6月，五届全国人大二次会议就提出：“随着经济建设的发展，我们还需要有各种经济法。”这是官方文件中第一次出现“经济法”的专门术语。1982年12月，五届全国人大五次会议通过的国民经济和社会发展第六个五年计划，把“经济法”列为哲学社会科学研究的主要课题之一。特别要指出的是，在2001年3月九届全国人大四次会议上，《全国人大常委会工作报告》明确提出：“关于法律部门，法学界有不同的划分方法，常委会根据立法工作的实际需要，初步将有中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”以最高立法机关的名义对国家的法律体系予以划分，表明中国立法的思路更为科学化、规范化了。经济法问题基于三个出发点：第一是国家(政府)与经济的关系，第二是市场经济与法的关系，第三是管理与法的关系。而这些因素，都必须摆在特定的社会历史条件下加以考察。可以说，没有改革开放这种第二次革命，就不可能兴起中国的经济法。改革开放使传统的法律形态得到创新。这实际上就是一种制度创新。2，经济法规范国民经济运行关系，体现发展、公平、安全三位一体的价值取向。什么是经济法，或者说，经济法是做什么的?《全国人大常委会工作报告》中指出：“经济法是调整因国家对经济活动的管理所产生的社会经济关系的法律。我国已经制定了一批有关创造平等竞争环境、维护市场秩序的法律，还制定了一批国家宏观调控、经济行业管理、促进对外开放、合理利用和保护自然资源等方面的法律”。中国经济法的概念及范围，大致如此。经济法的实质在于，立足于社会整体利益，以法律的形式反映国家因素对市场经济关系的影响。换言之，经济法是国家(主要以政府名义出面)管理和协调国民经济运行之法，管理为手段，协调为目的。政府经济管理是经济法的现实基础，经济法是政府经济管理的基本法律准则和手段，两者之间相互依存，有着不解之缘。经济法的基本理念和价值取向可以概括为发展、公平、安全三位一体：首先是发展权。“发展才是硬道理。”[1]讲“发展”还应涵盖可持续发展的概念，即经济与人口、资源、环境的协调发展。其次是分配权。这里所用的“分配”一词是广义的，即社会资源的配置和社会收人的分配。它包括：公平竞争、公平交易、公平分配。国民收入的初次分配和再分配都应合理安排，统筹兼顾。，再次是安全权。经济安全包括宏观的和微观的，这是针对市场经济的风险和经济全球化的冲击所作出的必然选择。发展、公平、安全，既反映权力(权利)，又反映利益，是权力(权利)和利益的统一。发展、公平、安全三者的有机结合，构成经济法谋求的价值目标，这也就是政府经济管理期待的社会效果。(二)当前政府经济管理面临的挑战1．整顿和规范市场经济秩序的要求作为一个有着十几亿人口的发展中国家，根本任务是进行经济建设。因此，领导、管理和组织经济建设，就成为各级政府的基本职责。由于复杂的经济、社会和思想原因，当前市场经济秩序存在某些混乱现象。主要表现在：(1)假冒伪劣产品充斥市场；(2)偷税、漏税、骗汇和走私活动屡禁不止；(3)商业欺诈、逃废债务现象严重；(4)财务失真、违反财经纪律的行为比较普遍；(5)工程建设领域招标投标弄虚作假、工程质量低劣的问题相当突出；(6)文化市场混乱；(7)生产经营中的重大特大安全事故时有发生；(8)地区封锁和行业垄断问题不少。面对这种严峻的现状，政府应当怎么办?国务院于2001年4月作出《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，认为“大力整顿和规范市场经济秩序，已经成为当务之急。”中央把整顿和规范市场经济秩序作为今后五年的工作任务，而在头一年务必取得阶段性的成果。确实应当深入反思一下：我们的观念、体制和作风能否充分适应市场经济发展的要求?政府行为本身存在哪些不规范的情况?对市场经济秩序，如何在规范中整顿、在整顿中规范?经济法具有市场性(经济性)、社会性和管理性特征，其思路是从国家、市场与法的关系人手来解决现实经济问题的，既要克服“市场失灵”，又要克服“政府失灵”，使政府、企业、市场三者达到协调。政府整顿和规范市场秩序要依法进行，其中主要指运用经济法，加强经济监督管理，处理经济违法问题，保障和促进国民经济良性运行；当然还要运用刑法，通过审判程序处理经济犯罪问题。2．适应加入wTO、参与经济全球化的要求经过15年坚持不懈的努力，中国现已正式加人最有影响的多边贸易体系——世界贸易组织(WTO)。这是中国参与经济全球化的重大举措。应当清醒地认识到，经济全球化是一把双刃剑。美国一位大学教授讲得坦率：wTO规则“不仅理念是美国式的，连措词都是美国式的”。加入WTO将给中国事业许多宝贵机遇，但也会产生某些负面影响。WTO协议确定了非歧视、市场开放、公平竞争三大基本原则，既赋予参加成员许多权利，同时也规定了参加成员的许多义务。《建立世界贸易组织协定》规定：“每一成员应保证其法律、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致。”这就给我们提出了尖锐的问题：在经济全球化的客观趋势下，如何适应潮流，趋利避害，立于主动地位?关键是，如何提高政府和企业驾驭国际竞争的能力?“加入WTO后，我国对外开放将出现三个重要转变：由目前有限范围和有限领域内的开放，转变为全方位的开放；由以试点为特征的政策主导下的开放，转变为法律框架下可预见的开放；由单方面为主的自我开放，转变为与世贸组织成员之间的相互开放。”[2]WTO本身是一个以带有强制性的规则为基础的政府间的国际经济组织。WTO一系列规则和机制可以称得上是一部“国际经济行政法典”。因此，这种“法律框架下”的开放，对现行的政府经济管理的观念、体制和方法必将产生重大的影响，要求进行深刻的改革。我们无可回避地要迎接这种挑战。(三)在新的形势下要进一步运用经济法来规范政府的经济管理行为1．与时俱进，首先要规范政府行为国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》指出：“规范市场经济秩序，首先要规范政府行为。”这是切中要害的意见。为什么某些地方、部门假冒伪劣、骗税、骗汇等老是整不下去?其重要原因之一就是地方保护主义、部门保护主义作怪。为什么招标投标市场混乱?其重要原因之一就是政企不分，政府部门既是监管机构，又成了招标者，既当“裁判员”又当“运动员”。诸如此类的现象表明，政府要摆正自己的位置、规范自己的行为。在某种意义上说，入世首先是政府人世。因为，加入WTD之后，政府的决策行为及决策执行行为要受WT0规则的规范和约束，贸易政策及与外国的经济争端也要受WT0关于贸易政策审议机制和争端解决机制的监督和约束。中央政府、地方政府以及政府下属部门的行为是不是规范、政府会不会成为被告，取决于：能不能严格遵守WT0规则，有没有认真履行中国政府所作的承诺?假如地方政府或者政府部门在处理对外经济事务方面出了问题(地方、部门的规章、规定、措施不符合WTO规则或者中国政府加入WTO所作出的承诺，损害了WTO其他成员的个人、企业的利益)，外国人可能告到中国的中央政府，也可以通过它本国的政府提交给世界贸易争端解决机制(此时中央政府成了被告)。因此，适应加入WTO之后的新情况，政府管理国民经济的观念、体制和方法都要创新。具体地说，要注意以下几点：第一，要树立依法管理、依法办事的新观念，改变凭权力、凭关系、凭感情办事的旧格局。第二，要实行全国法制统一，特殊经济区(包括经济特区等)也不能例外。在特殊经济区实行的特殊政策要由中央规定。中国政府负有保证有关WTO的法律制度在全国范围内统一实施的责任。任何地方、任何部门都不能自定与WTO规则不一致、与中国政府作出的承诺不一致的文件或规定。第三，在市场经济活动中要严格遵守非歧视原则(包括最惠国待遇和国民待遇)。第四，法律、政策要公开、透明，不能搞“暗箱操作”。内部文件以及领导人写条子、打电话不能作为处理对外经济事务的依据。“在市场经济条件下，在加入WTO的国际背景下，政府管理国民经济的权力将会缩小，但其发挥的作用却更为有效。表面上是‘退’，实质上是‘进’。”[3]进是与时惧进，退也是合乎潮流。特别要提出的是，政府机关应当做好当被告的思想准备，而且有可能败诉。例如，1995一1998年间，由广东省高级人民法院作一审、最高人民法院作二审的一起经济行政案件，两审法院都否认了行政机关的处理决定。这是值得吸取教训的。我们要力求减少政府败诉的情况，特别是要力求防止出现中央政府被外国人起诉而最终败诉的情况。2．经济法向国民经济管理领域长驱直入经济法是国家管理和协调国民经济运行关系的一系列法律规范的总称。其中，构成经济法体系的主体部分的，为一系列专门的经济法律、法规。以经济法律为例：(1)在加强宏观调控方面，已制定了《预算法》、《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《中国人民银行法》、《审计法》、《价格法》等等；(2)在规范市场秩序方面，已制定了《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《广告法》、《拍卖法》、《烟草专卖法》、《药品管理法》、《招标投标法》、《证券法》、《保险法》等等；(3)在规范市场主体方面，已制定了《全民所有制工业企业法》、《公司法》、《乡镇企业法》、《商业银行法》等等；(4)在扩大对外开放方面，已制定了《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《台湾同胞投资保护法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《对外贸易法》、《海关法》、《进出口商品检验法》等等；(5)在促进产业发展和完善行业管理方面，已制定了《农业法》、《种子法》、《渔业法》、《电力法》、《煤炭法》、《民用航空法》、《海上交通安全法》、《邮’政法》、《建筑法》、《城市房地产管理法》等等；(6)在加强土地和其他自然资源的保护和利用方面，已制定了《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保护法》、《防沙治沙法》、《防洪法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》等等；(7)在奠定国民经济发展和管理的基础制度方面，已制定了《计量法》、《标准化法》、《统计法》、《会计法》、《注册会计师法》、《城市规划法》等等；(8)在发展和推广运用科学技术和保护知识产权方面，已制定了《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》、《农业技术推广法》等等。至于今后的立法任务，国家立法部门提出，“在经济法方面，要重点制定反垄断法、反倾销法，完善财政税收方面的法律”。〔4〕经济法规范的内容，大体可归纳为实行宏观调控、维护市场秩序、促进企业发展等三大方面。而每一部经济法律，又包括主体、行为、责任等三大制度。这样，就基本形成为经济法的体系。由此可见，经济法已进入国民经济管理领域的方方面面。经济法的功能，经济法发挥作用的范围，首先是政府，政府运用经济法管理国民经济、协调市场经济正常运行。管理市场，必须执行《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《价格法》等等；管理企业，必须执行《公司法》、《会计法》、《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《企业所