道路交通事故认定书之性质

1·论交通事故认定书之法律性质·金荣标张笑俏①（浙江丽水广播电视大学，浙江丽水，323000；浙江晟耀律师事务所，浙江丽水，323000）摘要：交通事故（责任）认定书之法律性质一直争议不断，主要有证据说、行政行为说与折衷说三种，其各有不足。事故认定书不仅在实践上存在着行政不可诉的司法解释与行政可诉性的司法实践间的矛盾，而且在有关法律性质的争议中有三方面疑问未得解决。事故认定书是行政调查，为事故认定的最终环节，其在法律性质上属于行政事实行为。目前对其救济的法定形式单一，现行的复核制度无法满足对其救济的需要。关键词：事故认定书；性质；行政行为；行政事实行为；救济一、引言交通事故认定书是公安机关交通管理部门在处理交通事故中所制作的文书。2003年颁布的《道路交通安全法》（以下简称《道交法》）第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。”其在法律上的作用主要有三个方面：（1）事故认定书是公安机关交通管理部门对道路交通安全违法行为进行行政处罚的依据（《道路交通事故处理程序规定》2009年第五十七条）；（2）依据其确定的责任类型与损害后果，事故认定书可作为追究肇事者刑事责任的重要依据；（3）事故认定书是确定责任人损害赔偿的重要依据。正因为其在法律上的重要作用，准确界定其法律属性以及设定相应的救济途径，已成为对其进行法理研究的重要课题。民事诉讼实践中交通事故认定书普遍被法院采信的现实与交通事故当事人对认定书大量不服之间的矛盾，使得事故认定书法律性质及救济方式的问题更为突出。笔者代理的一件保险公司拒赔案件，即为上述问题的极好例证。该案中的一辆号牌为浙Kxxxxx的机动车于2008年10月25日在行驶中冲出道路外翻车，发生单方交通事故。当事人未报警，直接向保险公司报案。保险公司到现场后，通知交警。交警赴现场后未对当事人做任何笔录，未进行现场勘察，仅拍了几张现场①金荣标，男，1971年6月，浙江丽水广播电视大学，主要研究方向民商法、劳动法。张笑俏，女，1969年11月，浙江晟耀律师事务所，主要研究方向行政法。2照片。两天后交通事故认定书送达当事人。其认定：驾驶员陈X杰，因其操作不当，对事故负全责。车主陈X海（陈X杰之父）持事故认定书等向保险公司要求理赔。保险公司经过调查，发现车主陈X海与驾驶员陈X杰的陈述自相矛盾，陈X杰叙述事故发生时其父亲在车上，而陈X海陈述事故发生时其不在车上。因此有驾驶员调包骗取保险赔偿的嫌疑，保险公司故而拒赔。陈X海遂诉至法院。双方争点为“谁是事故发生时的驾驶员？”原告陈X海以事故认定书认定驾驶员为其子陈X杰为据，被告保险公司以其向原告及其子陈X杰的笔录自相矛盾为由。双方僵持不下，法院亦无从判断，遂将案件转至公安局调查处理，案件中止。可以说，本案的关键是事故认定书所确认的“事实”是否真实？法院能否直接依据其做出判断？若其非真实，保险公司如何救济？事故认定书成为本案的关键。二、交通事故认定书性质之争议交通事故认定书究竟如何定性，理论与实务观点纷呈，莫衷一是。主要有三派学说：证据说、行政行为说与折衷说。1.证据说认为，交通事故认定书为证据之一种，其不有可诉性，且认定书的证据效力取决于法院的最终查证属实，才可作为定案证据采信，这为我国现行立法所肯定（《道交法》）第七十三条）。证据说又分书证说与鉴定结论说。书证说主张事故认定书是由公安机关在其法定权限内行使职权所制作的文书，其以文字记载的内容表达了制作者的意思，并据以证明案件的事实，属于一种公文性书证。①鉴定结论说认为交通事故认定书不仅是对交通事故基本事实的简单记载与描述，而且是公安交通部门经过勘查、调查、技术鉴定后作出的专业性结论，是客观事实与个人知识和经验的结合产物。②但有的研究者同时认为这是一种特殊的鉴定结论，主要是由于其既是对事实的客观描述，又有对事故成因和责任的主观判断，其存在一定的行政强制性，因此与真正的鉴定结论有较大区别，这也是目前法律未明确其性质的弊端之所在。③证据说最大的问题的在于没有明确属于哪种程序中的证据，即：是行政程序证据亦或诉讼证据，性质不明。由于我国现行法律体系内只有对诉讼证据有着确定的①持此观点者有：张福华，交通事故认定书性质浅析[N]，江苏经济报，2008-10-8（B03）；曾二秀、蔡立辉，道路文通事认定书的法律性质和效力[J]，律师世界，1998（10）；李艳霞，交通事故认定书的性质及法律适用[N]，人民法院报，2008-10-21；华剑，浅谈“交通事故认定书”的法律地位[N]，人民公安报——交通安全周刊，2005-3-9；史乃兴，交通肇事案件中对交通事故认定书的审查判断[N]，人民法院报，2008-1-23（006）；罗云、马晨刚，论交通事故认定书之法律性质[J]，甘肃科技纵横，2005（6）。②持此观点有：韦岗宁，从证据法学的角度研析交通事故认定书[J]，桂海论丛，2004（11）；刘国辉、董长征，交通事故责任认定书应界定为鉴定结论[N]，检察日报，2005-1-17。③持此观点有：薛全忠、董保丽，小议交通事故认定书[J]，湖北经济学院学报(人文社会科学版)，2008（1）；汪海燕，交通事故认定书属于鉴定结论[N]，检察日报，2006-4-18。3分类，而对行政程序证据却是立法空白。因此，将事故认定书视为证据，这一基础问题没能得到根本解决，是为无本之源。书证说难以解决认定书作为证据的客观性与认定书内容的主观性之间矛盾（对此问题详见下文）。鉴定结论说也有难以自圆其说的缺陷：鉴定结论是具备资质的具有专门知识的人对专门性问题所作的一种判断。这种判断与事故认定书存在较大差异：鉴定人独立对其鉴定结论负责，与其他鉴定人之间并不存在行政隶属关系，数个矛盾的鉴定结论之间并无效力高低之别；而交通事故认定书可由上一级公安交通管理部门以行政权力确认，或被责令重新认定。就此而言，事故认定书很难界定为鉴定结论。2.行政行为说主张事故认定书是由公安机关交通部门在行使行政职权过程中形成的一种结论，《道交法》第七十三条也明文确认了这一行政属性。行政行为又有具体行政行为说、行政确认行为说和行政事实行为说三种不同观点。赞成具体行政行为者认为事故认定书是公安机关交通部门针对具体的交通事故单方作出的具有法律效力的行为，交通事故责任认定一经作出，即对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质性影响，因而其具有可诉性。①行政确认说认为事故认定书是公安交通行政管理部门对交通事故结果的确认，其是根据客观事实来确定责任人对事故结果承担责任的大小，在性质上仍属于具体行政行为，具有可诉性，②并为我国的司法实践所支持。③行政事实说者主张交通事故认定是公安机关交通管理部门查证事实、获取证据之后对交通事故所作出的一种简练的事实性评价，是一种行政调查，在作出认定时制作者没有为当事人设定权利义务的意思存在，其结果也不直接影响事故当事人的权利义务，但允许当事人以交通事故认定侵犯其合法权益为由提起行政诉讼。④行政行为说相对较为合理。《道交法》将道路交通安全管理的职权授予公安机关交通管理部门，因此，事故认定是其行政职能之一，因此制作事故认定书的行为具有行政属性。但此三种学说中，以行政事实说可资赞同。具体行政行为说与行政确认说均将事故认定视为行政法律行为，以设定行政法特定的法律效果为目的而为意思表示，其足以对行政相对人在行政法上的权利义务直接产生得丧变更的法律效果。①持此观点有：刘善书，论交通事故责任认定的行政可诉性[J]，法律适用，2000（10）；蔡健、李卫东，浅谈交通事故责任认定书之可诉性[N]，江苏经济报，2004-2-25（T00）；李勤、郭起宏，建议将交通事故认定书定性为行政行为[Z]，人民代表网；刘晓俭、李曼曼，论道路交通事故责任认定书的可诉性[Z]，中国法院网；祁国明，交通事故责任认定的法律性质和依据问题[J]，道路交通管理，2001（8）。②持此观点有：刘漫，交通事故认定若干问题研究[D]，吉林大学，2005；付晓涛，交通事故认定之司法审查研究[D]，四川大学，2006；刘风雷，道路交通事故认定书的性质分析[Z]，山东省律师协会网，，2009-5-29。③李治芳不服交通事故责任重新认定决定案[C]，最高人民法院公报，2001，315-317；罗伦富不服道路交通事故责任案[C]，最高人民法院公报，2002，318-322。④持此观点有：贺皓，交通事故认定性质及救济方式研究[D]，四川大学，2007。4但交通事故认定书从其内容和法律效力角度考查，行政相对人的实体权利义务不必定受到直接影响，大多数情形并无直接影响，而且公安机关交通行政管理部门在认定事故责任时并无为相对人设定权利或义务的意思表示。这与行政法律行为的构成要件不相符合，而与行政法律事实构成要件相符（因结构需要，具体在下文阐述）。3.折衷说认为，交通事故认定书既非行政行为，也非技术鉴定结论，对其性质之争实无必要，关键在于使事故当事人获得公平、公正、公开的处理。其中，有认为交通事故认定书为既决事实的观点［1］、有认为它是行政行为与技术鉴定双重属性的矛盾复合体的观点［2］。折衷说貌似合理，但其不辨是非的观点，难以令人信服。事故认定书的性质不清，则其救济途径不明，当事人的权利保障则障碍重重。故此说不可取。三、交通事故认定书性质之实践沿革1.名称的变革交通事故认定书之前身为“交通事故责任认定书”，此为1991年9月22日国务院颁布的《道路交通事故处理办法》第二十二条中确定的法律用语。此前，我国并无明确的有关交通事故认定的法律文书。1950年中央交通部公布了《汽车管理暂行办法实施细则》称“责任之鉴定”，在某些地方性法规中也名称各异：1987年《呼和浩特市道路交通事故处理暂行规定》称之为“责任鉴定”，1988年《北京市道路交通事故处理暂行办法》称为“责任裁定”，1989年《山东省道路交通事故处理暂行规定》较早出现了“责任认定”一词，并以专章规定了交通事故的责任类型，包括为全部责任、主要责任、次要责任、同等责任和无责任。现行用语“交通事故认定书”首度在2003年颁布的《道交法》中确立，其第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘查、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交．通事故认定书．．．．．．”；“交通事故认定书．．．．．．．应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”。2.性质及可诉性之演变交通事故认定书自公安部《道路交通事故处理办法》颁布以来，其法律属性并不明确，但对其不可复议、不可诉的立法取向基本保持一贯。上述行政法规明确规定：对其不服时只能请求上一级公安机关申请重新认定。这一立法取向在司法实践中得到进一步巩固，1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》(法发(1992)39号)重申这一取向。该通知第4条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院5提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”在实践中其仅被作为一种证据材料使用，“人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”(法发(1992)39号)。2000年1月15日公安部向黑龙江省公安厅作出《关于对地方政府法制机构可否受理对事故责任认定的复议申请的批复》认为：“道路交通事故责任认定是公安机关……所作出的鉴定结论。……地方人民政府法制机构受理交通事故责任认定的复议没有法律依据。”但不可诉的取向在2000年后发生了巨大变化，司法实践中因不服交通事故认定书而提起的行政诉讼不断出现，①其中影响最大的是李治芳不服交通事故责任重新认定决定案和罗伦富不服道路交通事故责任认定案［3］。这两起案件刊登在《最高人民法院公报》上，表明最高人民法院对交通事故认定书