总在“查漏补缺”的美国反腐制度2015125中国纪检监察报4版反腐观察板块

总在“查漏补缺”的美国反腐制度美国历史上曾经贪腐横行。在长期的反腐探索与实践中，美国逐渐形成了一套适合本国国情的较为完备的廉政法律制度，这是美国反腐败的重要保证。这些制度通常比较具体细致，力图使每个公职人员都能“对号入座”，实践中也容易落到实处。美国从立国之初就意识到权力具有极强的腐蚀性，绝对的权力必然导致绝对的腐败，所以其廉政建设的核心理念就在于对权力的分散、制约和监督。法律制度的执行离不开文化的支撑，离不开社会的监督。美国人在日常生活中通常会比较注意保护自己的合法权益，自觉排斥贪腐文化。“镀金时代”腐败曾侵蚀到美国社会各个角落历史上美国曾经是一个腐败十分严重的国家。与大多数发达国家一样，美国腐败程度一度也与经济发展紧密相关。南北战争之后，美国经济迅速发展，经过近半个世纪，美国社会经历了由农业国向工业国、由自由资本主义阶段向垄断资本主义阶段的急剧转型。在这个转型期，社会呈现两极分化，社会矛盾对抗加剧，人性堕落、道德沦丧。特别是19世纪后半期，权钱交易、政治腐败等丑恶现象应有尽有。学界把从南北战争之后到19世纪末这段腐败横行的时期称为“镀金时代”。“镀金时代”的腐败是社会性、全方位的腐败，几乎侵蚀到政治生活的每一个角落。美国从国家层面大规模地治理腐败，进行廉政法律制度建设，始于20世纪70年代的“水门事件”。1972年美国总统大选期间，共和党人派遣５名亲信潜入水门大厦的民主党总部安装窃听器，被当场抓获。国会很快介入此事的调查，但时任总统尼克松及其下属官员滥用职权，企图掩盖事实真相，拒不交出录音磁带和相关文件。后来官司打到最高法院。为免遭弹劾，尼克松于1974年８月９日宣布辞职。“水门事件”不仅导致尼克松下台，而且在美国朝野上下引发关于政府道德的大辩论，掀起一场政府道德革新运动。痛定思痛的美国被迫完善廉政建设机制“水门事件”发生后，美国集中出台《政府道德法》等一批廉政法律制度，依法设立政府道德署、监察长办公室等一批廉政监督机构，逐渐形成一套相对完善、行之有效的廉政建设机制。《政府道德法》的颁布实施，成为美国现代公共道德管理演变过程中的一个里程碑。1989年，国会通过《道德改革法》，进一步加强了对政府官员的道德约束，并将官员离职后从业行为受限的范围扩大到国会议员和国会高级官员。1992年联邦政府道德署颁布《行政部门雇员道德行为准则》，在礼品、利益冲突、职权行使、兼职、职外活动等多方面做出详细规定。依据美国《政府道德法》，1978年联邦政府设立道德署。道德署直属总统领导，向总统和国会报告工作，署长由总统任命，由参议院批准，任期5年，不受总统任期影响和党派干预。联邦政府道德署是联邦政府道德建设的指导机关，联邦政府各部门都有自己的道德官员办公室，地方各州、市也设立了道德署或道德委员会。道德署的主要职责有五项，一是及时制定、修订公务员道德准则；二是开展道德教育和培训，通过各种途径和方式，让所有公务员明白什么可为、什么不可为，培训后还要请他们签字存档；三是接受道德咨询，公务员遇到疑惑可随时通过电话、邮件或传真向道德署咨询，避免因不了解道德界限而违法；四是受理举报，开展初步调查，并对违纪违规公务员进行训诫；五是负责公职人员财产申报和离职后的从业管理等工作。道德署反腐败的“尚方宝剑”是《行政部门雇员道德行为准则》以及《政府道德法》等。如《行政部门雇员道德行为准则》明确官员在各种场合可以做什么，不可以做什么。《政府工作人员道德准则》规定，不得以任何形式用公职作交易；国家公职人员不得在外兼职，不得利用职权谋求工作。道德署的制度利器还有很多，如定期或不定期审查、审核。道德署更加注重发现和解决潜在的利益冲突，即侧重防止腐败发生，而不是事后追惩。看上去级别不高，人员不多，管辖权有限、调查权也有限的道德署，被称为“制约腐败的达摩克利斯之剑”，是源于诸多基础制度的有效运行，源于对腐败现象的零容忍，源于他律和自律的结合。为规范公务行为可谓“绞尽脑汁”美国重视用法律来规范公职人员的行为，致力于构筑一套公职人员特别是政府官员“不能贪”、“不敢贪”的廉政法律体系和监察体系。从政道德制度化。道德和法律属于两个不同的范畴，前者是以说服和示范为运行机制的自律手段；后者是以强制和惩罚为基本特征的他律手段。从政道德法制化，就是集两种范畴、两种手段和两种效果于一体，具有反腐倡廉的独特优势。它将政府官员和一般公职人员的行为准则法律化、程序化，使他们的道德规范不再仅仅依靠本人信念和觉悟来维持，而是通过国家法律的权威性来保证。“水门事件”后的历届美国政府为赢得人心都精心打造从政道德这张牌，并不断修正、完善从政道德的法律法规，内容涉及选举、财产申报、接受礼品、利益冲突、公务以外活动、离职后从业行为等。通过连续的道德立法，上述诸方面的从政道德要求不断被细化规范化，可操作性越来越强。例如，《选举竞选法》规定：候选人收到超过200美元的捐款，须公布捐款者姓名、住址、职业、捐款日期和数目。《行政部门雇员道德行为准则》规定：公职人员一次不得接受价值超过20美元的礼品，且一年内从一个人处接受的礼品不得超过50美元。对公职人员，特别是政府官员从政道德行为的所有主要方面都从国家法律层面予以严格细致的规范，这是美国廉政法律制度建设的一大特点。反贪反腐法制化。美国除了将立法、行政、司法进行分立外，还大规模地进行立法建设。其中包括：《联邦选举竞选法》，这是“水门事件”后出台的第一部廉政法律。1974年，美国国会对原竞选法进行了修改并通过该法。《海外反腐败法》，这是美国1977年制定的一部单行法，旨在禁止美国公司向外国政府公职人员行贿。该法严厉的处罚措施和严格的内部会计制度要求，构成了对美国公司的全方位约束。对公职人员进行约束的法规，涉及《政府行为道德法》等。禁止外国官员入境令，是美国总统布什2004年颁布的一项禁令，意在禁止外国贪官及家属进入美国。同时，美国还明确法律法规的落实载体，即设立配套的廉政监察机构负责监督相应法律法规的执行。除联邦政府道德署外，联邦选举委员会、总统廉政和效率委员会、监察长办公室、独立检察官等都是依据相应法律而设立的专门履行相应职能的监察机构。这种立法与执法的统一、法律体系与监察体系的配套一致，既使廉政监察机构的存在有法律依据，其针对性、专业性和权威性更强，也使法律法规的执行有了组织保证。监督体系规范化。美国的监督体系非常健全，国会监督、内部监督、司法监督、政党监督、新闻监督、非政府组织监督、公众监督等多管齐下、相互补充，织就了严密的监督网络。比如全面的公开制度。美国制定了许多法律来提高政府决策的透明度。《信息披露法》规定：“美国的公民有权看到除法律特别禁止的所有联邦或州政府的文件，而且实现这种权利无需任何必要的理由和请求。”《阳光政府法》规定，联邦政府的50个机构和委员会的会议必须公开举行，所有的会议都公开进行，电视台进行现场直播，选民可以自由参加旁听等。在财务公开方面，行政、立法、司法三个体系建立财务公开制度。比如严格的财务控制和审计。美国政府把加强财务监督作为反腐败最重要的措施之一。其预算和财务运作情况应依法全部公开，接受公众监督。机关的各种资金和基金均由银行代管而不是由机关财务人员直接管理，银行按程序和机关出具的证明划拨资金。强大的舆论监督。在新闻自由方面，美国有一条法则：除非能证明媒体存在着实际的恶意，否则对公职人员的报道即使不准确，也免受司法追究。美国的舆论监督以有关政务公开和公民知情权的有关法律和法规为依据，从而确保了舆论监督的有效实施。