对经济不发达地区农村合作金融组织制度创新的思考(

1对经济不发达地区农村合作金融组织制度创新的思考——以西北地区为例的分析徐璋勇李忠民内容提要：在经济不发达地区，农村合作金融组织已经成为向“三农”提供金融服务的主体。然而，通过我们在西北地区的实地调查，发现经济不发达地区农村合作金融组织，无论在法人治理结构、还是在行业管理体制及经营风险补偿等方面都存在着许多限制其健康发展的问题，这些问题的解决有赖于农村合作金融组织制度的创新。基于此，本文提出的创新思路是：在法人治理结构上采取“动态”的股份合作制；在经营上实行合作金融与商业金融相结合的混合经营制；在行业管理上实行省级信用联社——县（市）级信用社的两级法人体制；并从理论上对这一创新模式进行了分析。关键词：农村合作金融；制度创新；股份合作制；金融监管；一、经济不发达地区农村合作金融组织运行中存在的主要问题国有商业银行从农村市场的战略收缩，使农村合作金融成为经济不发达地区为“三农”提供金融服务的主体。然而，通过笔者对陕西及宁夏等省区部分县（地）级市农村合作金融组织运行的调查，发现经济不发达地区的农村合作金融组织存在着许多严重制约其发展的问题。首先、在法人治理结构方面存在的问题。突出表现在：（1）法人治理结构不完善。目前农村信用社组织是按照经典合作制的原则进行架构的，每个信用社（或联社）都设立有社员代表大会、理事会和监事会；信用社（或联社）的最高权力机构是社员代表大会，实行一人一票制，社员与信用社（或联社）风险共担、利益共享；信用社（或联社）实行理事会领导下的主任负责制。从理论上讲，目前的信用社法人治理结构是完整的。但在现实运行中，却不尽然。一是法人自治形式表面化，虽然设置了理事会、监事会和社员代表大会，但在实际操作中，往往是法人代表“一言堂”，没有民主管理的实质内容，社员代表大会只不过充当陪衬而已；二是法人自治职能弱化，特别是监事会几乎是空置，没有起到对理事会经营决策和行为进行监督的作用。（2）合作制名存实亡，“内部人控制”现象严重。从信用社的性质和成立的初衷来看，其体现的应该是自愿性、互助性、民主管理和非盈利性。但我国的信用社自产生时就主要是依靠行政力量强制撮合的，很难体现自愿性的原则，名义上信用社为入股社员所有，但由于入股社员股本非常低，而且高度分散，社员普遍存在一种“搭便车”心作者简介：徐璋勇（1964—），男，西安市人，西北大学中国西部经济发展研究中心研究员，西北大学经济管理学院教授、博士研究生；李忠民（1967—），男，河南洛阳人，陕西师范大学国际商学院教授、博士。本文是教育部人文社科基地重大项目“西部经济增长与区域劳动分工及制度因素分析”（编号02JAZJD790024）的中期研究成果之一。在调查中得到了人民银行西安分行及其下属各中心城市支行有关部门的大力支持，在此一并表示谢意。2理，事实上也很少有社员真正关心信用社的发展。如宁夏银川市永固乡信用社社员股每股仅200元，而职工股为每股5000元；青铜峡市信用联社规定社员股可以退，但职工股不能退，这样就将信用社职工利益和信用社经营状况紧紧的捆绑在一起，信用社职工比社员更关心信用社的经营状况，因为这直接关系到其工资、奖金的发放及其职业的稳定。而社员由于每股只有200元（有的地方更低），难以使社员真正关心信用社的发展。这样信用社不可避免的成为职工的信用社，“内部人控制”现象就不可避免。其次、在行业管理体制方面也存在着诸多困境。由于各地区情况的不同，西北地区信用社在行业管理上主要有三种模式：一是区——县——乡三级法人模式（也称为宁夏模式）；二是地级市——县——乡三级法人模式（也称为陕西咸阳模式）；三是其他地区实行的县——乡二级法人模式等。但不同的模式却存在着一些共同的问题，表现在：（1）乡镇一级信用社作为法人存在的困境。一是尽管乡镇一级信用社是法人，但法人治理结构不完善，“三会”制度在乡镇信用社并未真正建立，人员的任免及大额贷款的发放均由县联社决定；二是由于单个信用社经营规模小，信用社自有资金实力单薄，抵御风险能力较弱；三是一般信用社仅有4-5名职工，按合作制规范要求的理事会、监事会、主任分设均难以健全，也难以进行规范化管理；四是在经营核算方面，一个法人机构“麻雀虽小，五脏俱全”，相应增加了各项费用开支，加大了信用社的经营成本，增加了信用社的亏损面和亏损额。（2）缺少省级信用合作行业协会产生的问题。一是不便监管者进行监管。在缺少省级行业管理组织的情况下，无论是原来承担监管职能的人民银行，还是新成立的银监会以及信用社试点改革过程中将要承担监管职能的省级有关机构，面对数目众多的信用社（仅陕西省就有基层农村信用社1533个），实施监管的成本无疑很高。二是降低了农村信用社的自我保护能力。特别是对于西部经济欠发达地区而言，缺乏省级行业管理组织，使得信用社缺乏归属感，用基层信用社职工的话说，就是“信用社好像没娘的孩子”，难以获得与其他金融机构同样的国民待遇，其利益时常受到侵犯。信用社在1994—1997年从事保值储蓄应贴补的利息长时间得不到补偿就是最为典型的例子。三是使区域间和区域内资金调剂和融通受阻。由于缺少省级行业管理组织，使区域内和区域间的资金融通和结算受阻，这严重影响到农村信用社在金融机构中的竞争力，特别是在加入WTO以后，随着国外金融机构的进入，形势将变得更为严峻。四是降低了农村信用社的抗风险能力。由于农业是弱质产业，风险相对较高，特别是对于自然条件较差的西北地区而言，这一特征就更为明显，仅依靠县一级信用社所拥有的资金规模，显然力不从心。五是制约了农村信用社在西北地区“三农”发展中作用的发挥。由于西北地区经济发展落后，强有力的金融支持就显得十分重要。而农村信用社作为向“三农”提供金融服务的主力，它的发展需要来自于政府的政策扶持。由于缺少省级行业管理组织，必然会影响到信用社作为一个利益集团游说政府制度供给的能力，降低其对西北地区经济发展的作用。最后、在经营风险方面存在着“大风险”和“小补偿机制”的非对称格局。农村信用社主要是面向“三农”服务的，由于农业是弱质产业，农民是弱势群体，特别是种植业和养殖业中面临的自然灾害、瘟疫等不可抗力的影响，灾害一旦发生会造成毁灭性的后果，使农村3信用社在经营过程中面临着比商业银行更大的风险，比如2003年在全国许多省区蔓延的禽流感，使养殖大户的正常经营受到影响，这无疑为养殖大户提供金融服务的信用社带来冲击。加之，目前我国农村信用社呆账准备金是按贷款余额的1.5%提取，采取的是“差额提取法”，即提取额=年末贷款余额×1.5%－上年末的呆账准备金。依据这种方法和比例提取的呆账准备金，对于因市场的脆弱性和不确定性产生的巨大风险来说，可以说是杯水车薪。由以上的分析可以看出，随着农村经济市场化程度的日益提高，农民和乡村中小企业对金融服务需求的日益增加，作为中国农村金融服务的主体，合作金融要获得进一步的发展，必须实施一系列的组织制度创新。二、经济不发达地区农村合作金融组织制度创新的基本思路关于农村合作金融组织制度创新的方向，近几年理论界提出了多种主张，概括起来主要有：（1）建立规范化的合作经济模式；（2）一级法人制的合作银行模式；（3）农村商业银行模式；（4）多级法人的合作银行模式；（5）完全的股份制模式等。在上述各种主张中，有的在现有的金融制度安排下根本无法实施（如第一种主张），有的则是长远目标（如第五种主张）；有的虽然可以行得通，但却不能解决现有农村合作金融存在的根本问题（如第四种主张）；有的虽然已经建立并开始实施（如第二、三种主张），但这些组织形式也仅适合于农业商品化、产业化程度较高的经济发达地区1。因此对于经济不发达地区而言，农村合作金融组织形式改革要进行自己的制度创新。通过在西北地区的调研，笔者认为经济不发达地区农村合作金融组织制度创新的基本框架可概括为三个方面：（1）法人治理结构上采取“动态”的股份合作制；（2）经营上实行合作金融与商业金融相结合的混合经营；（3）行业管理上实行省级联社——县（市）级信用社的两级法人制。所谓“动态”的股份合作制，包含两层含义：一是指经济不发达地区农村合作金融组织应该实现由目前的互助合作制向股份合作制转变，即实行股份合作制式的现代企业制度；二是指这种股份合作制在权力构成及其分配上，应该进行动态发展，即由以合作制为基础的股份合作制逐步向以股份制为基础的股份合作制发展，并最终实行完全的股份制。但须特别强调的是，这一动态发展过程及速度必须在尊重参与者意愿的基础上进行，不可由政府强行推进。所谓混合经营主要是针对农村合作金融组织服务目标的一种定位，即建立的股份合作制不仅为社员提供服务，同时也为非社员提供服务；其中为社员提供的服务充分体现资金合作制的特点，包括金融服务的优先、贷款利率的优惠等方面；为非社员提供的服务则体现为商业性原则，遵循市场交易规则（见图1）。所谓行业管理上的两级法人制，就是实行省（区）——县（市）两级信用社独立法人制度，即将目前现存的乡镇一级信用社法人撤并，转变为县（市）信用社的分支机构。在此基础上，由各县（市）信用社入股组建省级联社，从而形成如图2的行业管理体系。在该体系中，各机构的职能定位如下：4内部交易（合作性）市场交易（商业性）图1农村信用社经营模式示意图1、乡镇信用分社。作为县（市）级信用社的分支机构，没有独立的法人资格，其业务的开展以县（市）级信用社的名义展开，并接受县（市）信用社的授权。具体业务范围可界定为：（1）吸收存款，充当县（市）信用社的储蓄所职能；（2）发放在县（市）信用社授权范围和额度内的小额贷款；（3）收集农户信息，充当县（市）信用社信息调研员的角色；（4）对该乡镇区域内农户的资金申请进行初审。对于超出其授权范围和额度的资金贷款业务，经过初审以后上报县（市）信用社进行贷款决策。从此意义上讲，乡镇信用分社起着商业银行信贷部的职能。值得指出的是，乡镇信用分社并不是逢乡镇必设，而要根据乡镇规模、服务半径大小、业务量的多少有选择的设立，以便节约经营成本。图2农村信用社行业管理示意图2、县（市）信用社。这是该体系中唯一具有法人地位的经营性金融机构，可以从事中央银行和银监会允许的所有金融业务活动，从业务范围上与商业银行并无多大差异，只是其服务对象在第一阶段主要以“三农”为主，包括吸收辖区内存款、发放与“三农”有关的贷款以及为社员及非社员提供各种结算业务。对于某些城郊经济比较发达，个体工商户及其业务较多的县（市），可以建立完全股份化的农村商业银行，其中股份可以吸收职工股、社会法人股及社会自然人股，完全按照商业化运作，独立核算、自负盈亏、自担风险、按股分红。省级信用联社（独立法人）县市信用社1（独立法人）县市信用社2（独立法人）县市信用社3（独立法人）乡镇信用分社1（非独立法人）乡镇信用分社2（非独立法人）乡镇信用分社3（非独立法人）农村信用社（股份合作制）社员2社员3社员4社员1非社员1非社员2非社员3非社员453、省级信用联社。作为一级独立法人，但不从事具体的存放款金融业务，其职能主要是“管理、指导、协调、服务”。具体讲就是根据中央银行及银监会的有关金融政策，制定统一的信用社管理制度、特别是信用社的风险管理制度，内控制度等；对于信用社的业务经营、财务活动、劳动用工和社会保障及内部管理等进行指导和稽核；检查处理案件，组织指导安全保卫工作；组织职工的培训教育，协调与有关方面的关系，维护信用社的合法权益；综合会计报表，并按银监会的监管要求进行上报。服务职能主要体现在组织区域内信用社之间的资金调剂，并为其融通资金，办理区域内信用联社或信用社之间的资金结算；组织现金供应和回笼，提供各种信息咨询服务等。三、经济不发达地区农村合作金融组织制度创新的依据笔者之所以提出组织结构上的动态股份合作制、经营上的混合经营制以及行业管理上的两级法人制，主要是基于如下考虑：1、经济不发达地区农村经济和金融发展需要合作金融这种制度安排。众所周知，作为一种制度安排，合作金融并不源于单纯的融资需求，而是来自在正规资金市场（如银行信贷、发行证券）上受到差别待遇的中小经济个体以利他（互助）换取利己（融资）的现实可能性