新预算法对地方融资平台审计的影响422

1新预算法对地方政府债务审计的影响陈璋（西南政法大学管理学院；重庆410120）[摘要]政府债务风险关乎国计民生，新预算法允许地方政府有条件地发行债券，同时规定地方政府及其所属部门不得此方式以外的任何方式举借债务，这让作为地方政府吸纳资金的重要渠道的地方融资平台地位变得尴尬。本文首先对地方政府融资平台的现状进行分析，再通过研究新预算法对地方政府债务的影响分析出地方政府债务审计重点与问题，在此基础上提出新预算法下地方政府债务审计思路。[关键词]新预算法；地方政府债务；审计影响地方政府债务作为地方经济建设的重要资金来源，在保障地方经济发展、改善人民生活、应对突发事件和自然灾害、抵御金融危机等方面发挥了重要的作用。然而我国地方政府债务规模逐年增长，偿债风险也随之加剧，这已经引起了各方面的高度重视。2014年8月31日新通过的预算法中有关地方政府债务的规定①赋予了地方政府适度的举债权，也让地方政府融资平台的地位变得岌岌可危。因此，在新预算法通过的背景下，如何防范新形势下的地方政府债务风险，政府债务审计应得出一套行之有效的审计实施思路。一、地方政府融资平台概述（一）地方政府融资平台的内涵地方政府通过设立融资平台的形式进行举债。地方政府融资平台指地方政府发起，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产设立的，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，地方政府在必要时还会以财政补贴作为还款承诺，①《中华人民共和国预算法》（2014）第三十条：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。““国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”2平台公司以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。[1]地方政府融资平台的具体形式包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司等。地方政府投融资平台并非新生事物,产生根源在于近二十多年来地方政府有大量政府性投资需求,但受限于法律、当地财政实力和严格的财政支付条件不能直接举债,因此需要借助投融资平台对外融资。（二）地方政府融资平台的特殊性1．平台是受政府掌控的融资工具首先，地方政府投融资平台是由地方政府组建的,其注册资本大多来自当地政府的土地划拨、规费、股权、国债；其次，大部分投融资平台的高层由地方政府任命或委派甚至是机关部门领导兼任,相当于该平台由地方政府主导或绝对控制；再次，地方政府投融资平台公开融资时大多由政府直接或间接提供担保,并且平台自身大多没有收入来源,偿还本息部分或者完全来源于地方政府的财政补贴；最后，地方政府投融资平台必须在政府的指导下承建基础设施建设、重大配套项目,主要的投资决策必须符合当地政府的发展规划,因为其融资的目的就是为了解决地方政府在城市建设、公用事业等项目上的资金缺口。[2]2.商业银行贷款是融资平台吸纳资金的最大来源地方政府为了GDP的快速增长，需要通过融资平台获得大量贷款。一方面，地方政府以自己信用为担保,通过以企业形式出现的地方融资平台向银行申请贷款，地方政府在信贷过程屮处于强势一方,银行不能发挥一般的信贷约束作用,为了获得大量资金，地方政府常常利用融资平台向商业银行申请贷款。另一方面，商业银行也偏好于向地方政府贷款。商业银行认为地方政府贷款有财政收入作保证，又有土地做为抵押担保，因此风险意识不强，大量发放贷款给有政府背景的融资平台。银行的利润主要来自于放贷规模，政府的资金需求迎合了银行的放贷需求,也提升了银行的业绩。3.资金主要投向公共基础建设地方政府融资平台主要为地方政府融资,以满足地方公共基础建设资金需求。由于城市公共基础建设投入资金大，耗费时间长，需要长期占用资金，因此这些项目基本上只能依靠政府完成,故地方政府融资平台所筹资金主要是投向公共基础建设。34.地方政府融资平台自身盈利能力有限公共基础建设项目大多不能产生经济效益,而融资平台筹资建设的项目却基本都是共基础建设项目,这就导致融资平台自身盈利有限而无法偿还银行贷款。二、地方政府融资平台现状分析（一）地方政府融资平台发展现状近年来地方政府投融资平台贷款总体规模膨胀,截至2013年6月底，地方政府总债务约17780.84亿元,地方政府负有偿还责任债务108859.17亿元,其中通过融资平台公司举借40755.54亿元,占比37.44%，成为地方政府债务的主要举借主体。（二）地方政府融资平台债务迅速发展的原因1.财税体制不健全分税制改革所产生的问题。11994年我国实行分税制改革，把税收分为中央税和地方税，大多数税收流向中央，地方政府财政收入的税收来源受到很大影响，给地方带来一定的财政压力。在这种情况下，一方面地方政府要承担大量市政建设、公用事业支出；另一方面，地方政府缺乏税收来源，收入入不敷出，这必然导致财政捉襟见肘。因此地方政府为了平衡收支，不得不通过举债来填补，融资平台也因此成为地方政府成为地方政府获得贷款、吸纳资金的一种有效途径。2.地方政府官员盲目追求政绩我国现有的政府官员考核办法存在的不合理性，使得部分官员盲目追求政绩。一些地方领导者为了使自己在位时获得一些成就，通过成立大量融资平台获取资金来进行各种大规模城市建设，追求各种数据指标的不合理增长。有些地方政府官员甚至在政府债务已经产生风险的情况下，仍然大量举债去建设满足自己虚荣心的“形象工程”。这些工程短期行为明显，而后一届甚至后几届政府都要为这种行为买单，承担偿还责任。3.城市公共基础设施建设的发展需要大量资金。进入21世纪以后，中国经济迅猛发展，城市化进程不断加快，城市人口扩张态势显著，各级地方政府要承担大量城市公共基础设施项目建设的任务。但地方政府财力严重不足，远远满足不了城市发展的需求。在这种情况下，地方政府只能采取多种方式进行融资，成立大量融资平台就是其中之一[2]。由于公共工程建设很少能靠项目收入偿还债务，因此大部分的偿还责任就落到了地方政府的头上，政府的隐性4债务不断扩大。4.地方政府债务管理不规范。我国的《预算法》和《担保法》已经对地方政府的举债行为做出了硬性规定，但是各级政府为了发展，地方政府违反相关法律法规给融资平台提供供保，向商业银行、金融机构和其他单位大量借债。没有了法律约束。地方政府在举债时就更加肆意妄为，导致融资平台在筹集和使用债务资金时缺乏科学性和规范性。地方政府债务缺乏监督，也造成大量资金的滥用和浪费。三、新预算法对地方政府债务的影响（一）新预算法对地方债务进行了规范新预算法与旧预算法在关于地方债务这方面相比，为地方政府借债开了“正门”。旧预算法不允许政府借债，不允许出现赤字，而新预算法允许地方政府通过发行地方政府债券的形式举债，这解决了地方政府如何借债的问题。虽然新预算法赋予了地方政府一定的举债权，但是新预算法也严格规定了如何对地方政府债务的管理的问题，新预算法规定：第一，只有省、自治区、直辖市的地方政府才能发行地方政府债券，这限制了举债的主体，市县级政府因此无权发行地方政府债券；第二，地方政府举债的规模要通过全国人大批准并列入预算，这限制了举债规模，有利于防范政府超额发行债务，减低债务风险的发生；第三，地方政府发行地方政府债券获得的资金只能用于公益性支出，这限制了地方政府对债务的使用，有利于防范地方政府债务滥用，降低了债务遭到挪用的风险；第四，要对地方政府债务建设风险评估与预警机制，这为地方政府债务设立了管理机制，有利于对地方政府债务进行监督；第五，地方政府不得为任何单位和个人提供担保，这项规定堵住了地方政府妄图通过担保的形式通过融资平台违规借债的途径。新预算法通过这些规定严格限制了地方政府的借债权，为地方政府举债设立了一道道门槛，防范了权力的滥用。新预算法指出地方政府举债应当提供偿债计划来源，并纳入预算全口径监督。这理清了政府的还债责任，并通过纳入预算监督的方式对地方政府债务实现了预算管债的目的。这些规定解决了地方政府如何还债的问题，有利于地方政府控制债务规模。新预算法通过对地方政府债务的借债、管债、还债等问题的解决，在一定程度5上规范了地方债务。（二）在一定程度上冲击地方融资平台的发展新预算法规定地方政府可以在一定限额内举债，此项新规定废除了1995年实施的预算法中地方政府不得发行地方政府债券的要求，赋予了地方政府在合理范围内的举债权。地方政府可以依法举债，这意味着地方政府可以在一定程度上不再需要借助融资平台隐性举债。这将会有效遏制地方政府融资平台的发展和毫无节制地盲目举债现象，地方政府融资平台将会收到巨大冲击，一部分融资平台将会被清理。中央对腐败行为的不容忍和老虎苍蝇一起打的严厉态度，部分地方政府官员妄图借助地方政府融资平台举借债务趁机以权牟利的行为也将会被严重遏制。然而，新预算法中也规定地方举债的规模要收到各种严格审批，其用途也只能是公益性资本支出，这就通过各种限定严格限制了地方政府举债的行为。因此地方政府自行发行政府债券的额度与实际经济建设发展的资金金额相比，可谓是九牛一毛了。因此，地方融资平台不会因为新预算法的出台而失去其存在价值，只是未来发展会受到一定程度上的冲击。（三）地方融资平台亟待分类转型一是对没有收益、难以吸引社会资本参与的公益性投融资项目，应当剥离此类融资平台的融资职能，让其退出融资平台的经营范围，对专门从事上述公益性融资项目的平台公司应予以清理，其原有项目由政府发行地方政府债券进行融资[3]。二是涉及污水处理、轨道交通、集中供热、管网项目、体育中心、医院、海底隧道等可以吸引社会资本参与的公益性投融资项目，要积极通过PPP②合作模式经营，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还；三是对在多年运营中已积累一定资源和项目建设运营经验，具备市场化运作经营能力，后续可依靠自身经营和资源整合偿还债务的相对成熟的地方融资平台，要使其与政府脱离关系，将其完全推向市场，使之变成普通企业。四、地方政府融资平台审计重点与存在的问题（一）地方政府融资平台审计的重点1.确定被审计单位对其财务报表的认定是否恰当②PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。6审计机关和审计人员在对融资平台进行审计时，要确定被审计单位的认定是否恰当。对管理层财务报表的认定包括存在与发生、权利与义务、完整性、准确性、计价与分摊等。对于存货要对其存在性进行认定，被审计单位在资产负债表上列示的存货，要对其实施存货监盘程序。对于发生的认定，审计人员要审查被审单位是否存在虚报的情况，比如虚构交易等，审计人员可以通过函证的方法进行查明。对权利与义务的认定是要确认资产归属于被审计单位，负债属于被审计到位的义务，比如审计人员可以通过查阅相关所有权证书、购货合同、结算单和保险单等确认资产负债表中的固定资产是否确实为公司所有，如果不能确认，则违背了权利的目标；如果被审计单位将不属于本单位的债务记入账内，则违反了义务的目标。对于融资平台的收入要从其完整性入手，要审查收入是否均已入账，是否存在少作收入的情况，审计人员可以通过审查银行账户，调取银行对账单，看资金来源和用途。审计人员要通过对已记录的交易是否按正确金额反映的来推定准确性，比如审计人员可以通过比较被审单位销