巴塞尔协议第三版、银行和经济

BaselIII,theBanks,andtheEconomy|Brookings巴塞尔协议第三版、银行和经济作者：DouglasJ.Elliott研究员布鲁金斯学会发表时间：2010年7月26日译者：AndyCheng（@adianch2010）到11月份，银行的监管者们将有可能完成一个国际协议来决定银行必须的健康程度。巴塞尔银行监管委员会（巴塞尔委员会）将讨论更严格的关于资本和流动性的规则。该协议被称为“巴塞尔协议第三版”（BaselIII），因为它将是这些规则的第三个版本。这个协议将对世界金融体制和经济产生重大的影响。从积极的一面来说，新的收紧的资本和流动性要求会令国家的金融体制以及全球金融体制变得更为安全。不幸的是，安全性的增加需要付出成本，因为银行要持有更多的资本和变得更具流动性，其代价相当高昂。毫无疑问，贷款以及银行的其他服务都将会变得更为昂贵、更难得到。存在争论的只是影响的程度，方向上没有异议。银行业争辩说，巴塞尔协议第三版将会严重损害经济。例如，国际金融研究所（IIF）的测算认为，如果采用巴塞尔协议第三版，美国和欧洲的经济将会在5年后比不采用该协议的情况萎缩3％。我自己的分析，以及其他中立的各方通常都认为这个成本小得多，相当大的程度上会被更大安全性带来的效益所抵消。近期的危机清楚证明，严重的金融危机会对世界经济造成永久性的损害，给成千上万的人们——如果不是数十亿的话——带来经济上的损失和情感上的伤痛。为了避免此类重大冲击，如我的研究所表明的那样，每年牺牲一点儿经济的增长是值得的。另一方面，如果银行业是对的，增加的安全性可能与所需的成本不相匹配，那么一个更为温和的监管版本会受到欢迎。本文探讨了以下与巴塞尔协议第三版相关的问题：什么是巴塞尔协议第三版？谁制定的政策？巴塞尔协议第三版的时间表是怎样的？资本和流动性是什么？现行的规则是怎样的？建议对现有规则作哪些更改？哪些东西保留不变？有哪些重要领域存在争议？原来建议的变化和时间表是否会作出修改？巴塞尔协议第三版的可能的影响是什么？什么是巴塞尔协议第三版？谁制定的政策？巴塞尔协议第三版是一套关于银行监管的资本和流动性要求以及其他相关领域国际规则的修改建议。这是对最初的一套监管规则即巴塞尔协议第一版所作的第二次重大更改。巴塞尔协议第一版由巴塞尔委员会在1988年公布。该委员会建立于1970年代中期，当时由于各国之间监管者缺乏协调，德国一家小型银行（Herstatt）的危机在全球金融体系中引发了震动。巴塞尔委员会由很多工业化国家的银行监管者组成，其核心成员来源于欧洲传统的银行业大国以及美国和日本。巴塞尔协议不是正式的条约，委员会的成员不必完全把其规则应用于国内法律和监管中。这方面，美国是一个著名例子。我们（美国）还没有实施巴塞尔协议第二版，因为我们的商业银行当时正经历金融危机，所有这方面的变化都被冻结。尽管我们一直密切参与了该协议的讨论过程，但最终是否会实施这些规则目前还不清楚。事实上，几乎没有国家会将巴塞尔协议的每一个细节条款都付诸实施，而且，他们在实施的时候有时候会发现意想不到的解读这些规则的方式。但不管如何，相比协议实施之前，该协议使全球对资本的要求达成更为广泛的一致。实际上，这种一致性远远超出了巴塞尔协议委员会中代表国家的范围，因为绝大多数拥有重要银行部门的国家都依据巴塞尔规则来制定他们的资本监管模式。巴塞尔委员会是国际清算银行（BIS）的松散性附属组织，国际清算银行通常被认为是世界中央银行家的俱乐部。国际清算银行向中央银行提供特定的金融服务，也充当促进中央银行之间合作的渠道。此外，它还向巴塞尔委员会和其他几个聚焦于世界金融体系的多边机构提供支持服务。这些机构中比较重要的有金融稳定委员会（FSB），去年，20国集团（G20）政府的首脑们要求该委员会承担促进全球金融稳定的任务。在这方面，它一直是巴塞尔委员会推动巴塞尔协议第三版工作的重要顾问之一。巴塞尔协议第三版的时间表是怎样的？20国集团的政府首脑们要求巴塞尔委员会在G20于韩国首尔举行的会议之前完成巴塞尔协议第三版规则的最后工作，会议将在2010年11月11-12日举行。这个进程开始于2009年12月发布的咨询文件，该文件勾勒出了巴塞尔委员会建议对资本和流动性要求所作改变的框架。1征求意见时间到2010年4月中旬，相关各方作出了充分的反应。与此同时，巴塞尔委员会在国际清算银行和金融稳定委员会的帮助下，一直在进行一项数量影响研究（QIS），以估计所建议的改变一旦付诸实施，将对金融市场和经济产生多大的影响。QIS研究似乎已经完成了初步报告，正在由巴塞尔委员会和监管成员复核。尽管没有公布最终时间，但预计该报告将于9月份对外公开。QIS可能会影响巴塞尔委员会对某些重要比率的选择，并影响原有建议中有必要进行修订的关键要素。巴塞尔协议第三版计划在2012年底实施，但很显然将会有过渡期、观察期，很多重要的要求有逐步实施的阶段，现有监管中的某些特征也可能成为“祖父条款”（grandfathering）2。所有这些例外情况都有可能缓和巴塞尔协议第三版带来的冲击作用，等它完全实施的时候这种潜在的影响将是巨大的。资本和流动性是什么？“资本”是银行业中最重要的概念之一。不幸的是，金融领域以外的人很难完全理解这个概念，日常生活中没有可以和资本作类比的东西。用最简化的形式来说，资本代表了银行中无须承诺偿还的资产。因此，在银行的资产价值下降或者债务上升的时候，它可以起到缓冲作用。比如，如果一家银行有100美元的贷款余额，92美元是存款，8美元是由银行所有者投入的普通股，那么这个资本就是8美元，可以用来保护存款人避免损失。如果这些贷款中有7美元无法偿还，那么仍旧会有足够的钱还给存款人。股东会承担几乎全部的损失，但这被认为是私人的事情，而存款人则有非常强烈的公共政策原因受到保护。如果银行的资产负债表总是精确的，而且银行总是盈利，那么资本没有存在的必要。然而，我们并不是生活在乌托邦世界，所以让资本来充当缓冲是必要的。银行们试图持有最低水平的资本来提供足够的保护，因为资本是昂贵的，但每个人都认识到，即使资本的合适数额和形式存在争议，但这样一种缓冲是必须的。关于资本以及资本的监管要求的问题非常复杂，在这里只能作简要介绍。更为完整的讨论可以在《银行资本入门》（BankCapital:APrimer）3中找到。正如在那篇论文中所解释的，普通股并不是唯一被认为是资本的证券，它可以向存款人和监管者所关心的其他人提供保护。某些形式的优先股票以及范围相当有限的债券也可以充当资本。值得一提的是，银行监管通常使用会计报告的数字作为计算资本水平的基础，而不会将其调整为市场估值，除非某种程度上它们被标准会计准则所承认，例如某些“按市价调整”（marktomarket）的要求。特别的，在危机的核心时期，银行股票的市场资本化价值可能会大大低于这些银行股票的账面价值。基本上，市场相信账面价值被高估，或者未来会产生大量新的损失，或者，市场估值偏低是因为与银行未来业绩表现无关的技术原因。所有这些因素都不会直接影响监管的资本水平，但监管者总是会明智地注意到这些分歧因素，以观察这些迹象是否表明市场已经认定：银行的状况比表面看上去的要糟糕。“流动性”指将某资产出售或者转化为现金、同时不会产生过度损失的能力。出售可以花费的时间越长，流动性几乎也总是随之增加。一幢房子，如果需要在一个星期内卖出去，显然是一项流动性很差的资产，但如果允许用5年的时间来处理这个房子的销售，它可能是流动性相当好的资产。更广泛地说，一家银行的流动性通常指其债务和融资来源的匹配。一家拥有高流动性资产的银行，即使其融资来源的到期期限非常短，通常也被认为具有相当好的流动性，因为资产可以被迅速地按照需求转让以弥补任何融资的损失。如果一个银行的融资来源锁定在较长的时间内，那么即使其资产流动性不高也无妨，但如果该银行依赖于短期债务或者存款，那么它可能会陷入到严重的恐慌之中，那些短期债务和存款随时可能流走。现行的规则是怎样的？巴塞尔资本规则的核心反映了一种信念：必须的资本水平主要取决于银行资产的风险程度。因为资本的存在是为了对抗风险，那么合理的推论是，承担更大的风险就需要更多的资本。重点是在资产一方，因为负债通常是非常准确的、已知的，一笔存款或者一份债券必须按照特定的合约条款来偿付（这与保险业形成鲜明对照，对诸如火灾之类的事件提供保护承诺，其所需的未来成本是无法预知的）。与负债不同，银行的资产价值可能下降，偶尔也会上升。尤其是，银行贷款可能无法偿还，证券可能违约或者在其市场价值已经下跌之后需要出售。最初的巴塞尔协议第一版规则将所有的资产分成少数类别，对每个类别分配一个风险权重。每一资产的总价值是用该资产乘以其风险权重得到，将所有资产经此调整过的金额加总，得出一个风险加权总资产（RWA）数字。每一类资产的权重百分比从极度安全投资（例如现金和美国政府债券）的0%，到风险级别较高的100%不等。（在少数情况下，某些风险非常高的资产的权重超过100%，如已经违约的或者违约迫在眉睫的贷款以及证券化中风险最高的部分。）例如，住房抵押贷款的风险权重通常是50%的，那么100万美元的抵押贷款会产生50万美元的风险加权资产。如果一家银行试图持有相当于RWA10%的资本，那么它将需要5万美元的资本来支持这一抵押贷款。巴塞尔协议第二版对于风险加权资产的计算有四个重大改变：重新定义分类。相比第一版，巴塞尔协议第二版打破原有类别，分类更为详细，风险权重的变化更多，因为巴塞尔委员会意识到，原来的简单分类太粗，导致大量的“博弈”和资源的错配。使用较少的类别，除了其内在缺陷外，权重分配也一直相当随意，并且受到政治考虑的影响。例如，德国尤其想让抵押贷款承担比其他银行贷款更低的风险权重。评级。来自主要信用评级机构的评级在风险加权计算中已成为一个重要的因素，但如果只使用过于宽泛的资产分类，评级难以做到真实。内部风险模型。得到公认的一点是，复杂的全球性银行可以使用其内部风险评估模型来决定自己特定资产的风险权重，但也有一些例外。这一理念将监管的风险计算与大银行在自身决策中使用的更为复杂的风险模型结合起来。这个概念依赖于银行的自利动机，自利性引导银行在自身资产管理中采用最能估计风险的模型。交易性资产4。巴塞尔协议第二版发布了一种计算银行所持有的交易账户中的资产风险的不同方法。该方法基于一种假设，即交易性资产的风险水平主要取决于银行处置投资之前资产价值实际的下跌程度。因此，一种“风险价值”（VAR）的办法得到应有，即利用统计技术，通过历史数据来估计在非常的恶劣环境下损失可能有多大。巴塞尔规则之下的资本充足性由资本与风险加权总资产的比率计算确定。巴塞尔协议第一版定义了两级资本，这种区分仍然被保留。“一级资本”是最强有力的，主要包括普通股和那些与普通股非常近似的优先股。“二级资本”加入某些与普通股近似程度较差的优先股、更类似于债务的优先股以及某些次级债券。此外，二级资本还包括某些账面准备（accountingreserves），可以提供类似于其他形式资本的保护作用。5这两级资本的目的是确保有充足的总资本来应对极端请况的发生，资本中大部分是作用更强的“一级资本”。一般来说，银行们拥有充足的二级资本，因而在实践中，焦点是确保有充足的更为强劲的一级资本形式。巴塞尔协议的计算中有很多对公开资产负债表中的资本数字进行扣除。首先，可能也是最重要的，巴塞尔协议要求将商誉（goodwill）扣除（当购买一家公司或者一项资产的价格超过其账面价值时会产生商誉），实际上将其视为是没有价值的。其次，个别国家的监管者选择将某些会计资产完全排除在外，或者限制这些资产的数额。例如，美国监管者限制了可以被计算为权益的递延税款资产（deferredtaxassets）6的比例，因为那些资产的价值只有在银行获得未来的税收收益时才能实现，但如果银行碰到了令资本变得更重要的麻烦，这种情况也就不会出现了。建议对现行规则作哪些更改？金融危机暴露出或者凸显出巴塞尔协议第二版中大量的缺陷。这些