我国保险保障基金法律制度修改若干问题

1我国《保险保障基金管理办法》修改若干问题巫文勇1（江西财经大学法学院江西南昌330013）[摘要]保险保障基金法律制度的真正目标，不在于事后赔偿性救济，而在于通过对保险公司的监管，以及对问题保险公司的经营性救助以安定市场信心。我国保险保障基金法律制度的立法宗旨，应是将其建设成为保险监管法律制度的一部分，担当起稳定保险市场之责。当保险公司陷入危机时，保障基金通过对问题保险公司经营性救助，或主导其破产市场退出，并对破产保险公司投资者进行清偿性救助，以保障投资者利益，维护社会公共利益和社会经济秩序。[关键词]保险投资保护基金重新定位规则修改我国在中国保监会2004年发布（2008年修改）《保险保障基金管理办法》（以下简称为《基金管理办法》），这标志着我国保险保障制度的正式建立。这一制度经过10年多的运行，内中缺陷也不断显现，除立法阶位低外，一些具体规则也需修改与完善。一、重新确立保险保障基金立法宗旨《基金管理办法》第1条：“为了规范保险保障基金的筹集、管理和使用，保障保单持有人合法权益，促进保险业健康发展，维护金融稳定，根据《中华人民共和国保险法》等有关法律、行政法规，制定本办法。”第5条规定：“保险保障基金以保障保单持有人利益、维护保险业稳健经营为使用原则，依法集中管理，统筹使用。”由此我们可能看出，整个《基金管理办法》都是围绕着补偿保单持有人和维持保险市场信心这两大中心任务来进行。虽然上述功能定位在很大程度上契合了保障基金维护保单持有人利益的实质，但是在金融理财产品、金融衍生品等金融商品蓬勃发展的市场背景下，在早期的存单、保单和股票等金融商品之外，产生了种类繁多的金融衍生品，并在其基础上提供各类金融商品的组合或反复组合而形成的金融投资商品，使得传统意义上的投保人产生了分化与裂变。交易客体和交易方式的创新，理论和实践均倾向于将零售客户或一般投保人与专业客户或特定投保人进行区分对待，并对前者给予特别保护。因为无论从保险市场客观环境的变化，还是从行为金融学理论角度都说明，较保险公司弱势的一般投保人并不具备与保险公司进行公平博弈的能力。“一般投资者从投资者保护的立法体系中分化出来予以特别保护是金融立法本文属作者主持的2013年度国家社会科学基金项目《国家干预视角下的金融机构破产法修正研究》（编号：13BFX114）阶段性成果。1作者简介：巫文勇，男，江西永丰人；经济学博士（经济法硕士）、江西财经大学法学院副教授、硕士生导师。主要研究方向：金融与证券法律制度、企业与公司法律制度。2实践对金融市场变迁、金融危机爆发和行为金融学理论发展等问题回应的结果。从投资者分化的路径来考察，在财力和专业能力上均处于弱势，与金融机构信息不对称、专业知识和协商能力不对等、抵御不当劝诱且寻求救济能力有限的一般投资者，不论其自然人还是法人，只要在金融服务（消费）环节与金融机构交易，就应当成为金融消费者。而金融消费者与投资者之间的关系，实际上已经转化为一般投资者与特定投资者之间的关系，即符合特定财力和专业能力标准的投资者可被界定为特定投资者，而除此之外的投资者则为一般投资者，也就是金融消费者。”2因此，保险保障基金法律制度“在贯彻既要促进金融投资业发展，同时又重点关注对投资者保护的立法精神时，一方面，为了不发生规制上的问题，对同一种营业采取同一的规制制度，以防止机械、僵硬的法律适用给金融投资业带来负面影响，从而促进金融投资业的发展。另一方面，应根据金融投资服务的对象即投资者的具体情况，将投资者分为两类，即专业投资者和一般投资者。针对这两种不同类型的投资者，规定不同的保护方式和保护强度，例如一部分关于一般投资者的保护规则并不适用于对专业投资者的保护。”3“不同的法律制度在制定时所侧重保护的某一方面或几方面的利益所决定其价值取向也不完全相同，在判断、确定这种价值取向前需要有一定价值梯度的划分，以便利于各部门法的立法、实施和完善。”4保险保障基金法律制度建立初衷，是调整保险市场各种相互冲突的利益，确保一般投保人在保险公司破产时能够得到一定的补偿，据此提升投保人信心和市场稳定程度。但其前提是，建立保障基金不会使得大型机构投保人，或专业型投保人得到损失保障承诺而放松对保险公司和自身的约束，也不会因保障基金对保险公司风险分摊而使得其从事高风险业务；同时还要能够维持正常的市场优胜劣汰，实现保险公司破产退出市场。我国现行的保障基金制度承载了国外同类法律所具的补偿损失和稳定市场目标，《基金管理办法》也为其提供了基本的法律文本保障。但是，长期以来，我国缺乏保险公司破产法律制度，保险公司市场退出更多是依靠行政性清算和国家提供的清偿性救助；在保险市场中，秉承着传统的分业经营理念，习惯于将参与保险市场进行投保或购买保险产品的机构和个人统称为投保人，对其财力、能力不加区分，给予同等的保护。随着保险产品的丰富和创新，我国保险市场已经走出了市场结构层次单一、投资规模狭小的局面，保险市场投保人也开始分化，因此，以投保人为保护对象的保障基金法律制度定位也应该进行调整。第一，绝大多数一般投保人由于资金和专业能力限制，使得其风险承载能力较为有限，法律应该对这一部分人进行重2杨东：《论金融法的重构》，《清华法学》2013年第4期，第128-143页。3董新义：《韩国资本市场法投资者保护基本制度研究》，《证券市场导报》2011年第6期，第66-72页。4张晓露：《论我国证券投资者保护基金赔偿制度的完善》，《经济法论坛》2010年第9期，第398-419页。3点保护；而一些大型的机构或具备一定资金实力的专业保险产品购买者，由于其强劲的资金实力和专业能力，不应该将其纳入基金保护范围。第二，我国现行保障基金法律制度强调的是经济补偿，但是保障投保人利益这一核心目标的实现并不能仅依靠事后补偿来完成。作为与存款保险相并列的保险保障基金制度的真正目标，不在于事后的赔偿性救济，而在于通过对保险公司必要的监管，以及基金公司对问题保险公司经营性和清偿性救助以安定市场信心。所以，保障基金法律制度的立法宗旨，应是将其建设成为保险监管法律制度的一部分，基金公司作为监管机构的补充，担当起稳定保险市场之责。当保险公司陷入危机时，保障基金通过对问题保险公司经营性救助，或主导其破产市场退出，并对破产保险公司债权人进行清偿性救助，以保障投保人利益，维护社会经济秩序和社会公共利益。二、扩展保险保障基金公司监管权限《基金管理办法》第8条第二款：“监测保险业风险，发现保险公司经营管理中出现可能危及保单持有人和保险行业的重大风险时，向中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）提出监管处置建议。”第11条还规定：“保险保障基金公司应当与中国保监会建立保险公司信息共享机制。中国保监会定期向保险保障基金公司提供保险公司财务、业务等经营管理信息。中国保监会认定存在风险隐患的保险公司，由中国保监会向保险保障基金公司提供该保险公司财务、业务等专项数据和资料。”从这一规定可发现，我国保护基金承担了一定的监管职责，但这种监管职责还极为有限。目前世界上主要国家（地区）证券投资者保护基金分为两大类：一类是仅负责投资者损失赔偿相关事务，其主要职能包括：（1）建立保险保障基金，用于满足破产保险公司投资者的赔偿请求；（2）向具有管辖权的法院提起保险公司破产申请，并作为破产保险公司清算程序的重要参与人，行使指定托管人、监督托管人整理和清算破产保险公司资产等权利。另一类是全面负责保险保障基金，除了负责保障基金的运作与保单持有人赔偿外，还要从事一系列其他的投保人保护工作，如评估其救助的保险市场风险，并对可能发生偿付能力不足的保险公司进行提前干预，这种功能使保险保障基金公司承担了第二监管机构的角色。对于保险市场而言，风险的事前监测与控制远比事后危机处置更为重要且更有意义，而这一点恰恰在2007-2009年金融危机之前被世界各国所或略。现在，越来越多的国家意识到加强保障基金监管职责的重要性。他们开始对保障基金进行改革，赋予基金公司更广泛的监管权，包括检查其是否超越经营范围、违法设立营业网点，以及监督检查其经营活动行为，复审其他监管机构的检查报告等。通过这些监管活动，监督并保证保险公司的安全营运，或在问题发生时及时有效地采取干预和纠正措施，以减少由此给基金公司带来的潜在损失。各金融大国在4对保护基金检讨、反思的基础上，认为：（1）保险保障基金制度应与存款保险基金制度一样，其目标是实现对整个金融体系的早期风险防范，而不是已经形成的风险处置或风险融资。（2）保险保障基金制度应能弥补金融安全网其他成员风险管理，尤其是风险防范功能的不足，以增强金融安全网的风险防范与风险及时化解功能。（3）保险保障基金制度有助于将风险管理权尤其是监管权在金融安全网成员之间进行重新分工，更有利于促进金融安全网成员之间的竞争与相互监督，提高整个金融安全网的效率，维护金融体系稳定。（4）保险保障基金制度能降低保险公司行政关闭或破产处置成本，减少处置过程中的道德风险。我国目前有关保险监管和风险处置的法律法规主要有《保险法》以及《保险公司内部控制基本准则》、《保险保障基金管理办法》和《保险保障基金管理办法》。根据其法律规定，保监会攘括了保险监管和风险处置的大部分权力，而保险保障基金仅充当“付款箱”职责，缺乏与“破产保护”目标相适应的监管职能。形成这一现象有制度变迁的路径依赖原因，也有传统法律制度的巨大惯性作用。我国保险市场相较于银行市场、证券市场发展更为滞后，也没有像其他金融市场一样发生频繁的金融机构破产或清理整顿，保障基金成立初衷是替换长期以来国家对保险公司的隐形担保。保障基金成立后，在一定程度上取代了之前完全由中央银行最后贷款和财政资金收购保单持有人债权的处置方式，转而通过基金公司实行破产清偿性救助，保障合格投保人利益。但是，我国被动的“付款箱”式的保障基金继承了其他国家同类模式保障基金的缺陷，扩张其监管权限是其潜在需求。因此，比较存款保险基金的监管规则，学习国外同类立法，我国的保障基金在与保险监管机构建立信息共同机制，保监会定期向基金公司通报保险公司财务、业务等经营管理信息基础上，基金公司可要求风险较高的保险公司直接报送其财务、业务数据和统计资料，或进行其他现场或非现场监管。当基金公司认为保险公司或其关联方正在或将要从事不安全的市场行为时，可以向其送达告诫通知或进行劝诫谈话；如果保险公司不予纠正，基金公司可以发出禁止令，要求保险公司或其关联方停止其违法行为，并且采取积极的措施以矫正违法行为或实践产生的后果。基金公司可根据我国风险与资本水平管理法律的规定，在保险公司出现资本或流动性不足时，对其密切监督；有权要求问题保险公司制定资本重整计划，并对资本重整计划进行监督和落实。对资本不足或资本显著不足且未能提高，也未实施资本重整计划的保险公司，可要求其出售股份，或由其控股公司收购，或与其他公司合并。三、赋予保险保障基金公司清算职责《保险法》第89条规定：“保险公司因分立、合并需要解散，或者股东会、股东大会决议解散，或者公司章程规定的解散事由出现，经国务院保险监督管理5机构批准后解散。经营有人寿保险业务的保险公司，除因分立、合并或者被依法撤销外，不得解散。保险公司解散，应当依法成立清算组进行清算。”第90条还规定：“保险公司有《中华人民共和国企业破产法》第二条规定情形的，经国务院保险监督管理机构同意，保险公司或者其债权人可以依法向人民法院申请重整、和解或者破产清算；国务院保险监督管理机构也可以依法向人民法院申请对该保险公司进行重整或者破产清算。”保险公司有下列情形之一的，国务院保险监督管理机构可以对其实行接管：（1）公司的偿付能力严重不足的；（2）违反本法规定，损害社会公共利益，可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力的。被整顿、被接管的保险公司有《中华人民共和国企业破产法》第二条规定情形的，国务院保险监督管理机构可以依法向人民法院申请对该保险公司进行重整或者破产清算。保险公司因违法经营被依法吊销经营保险业务许可证的，或者偿付能力低于国务院保险监督管理机构规定标准，不予撤销将严重危害保险市场秩序、损