效益审计讲座-中国审计学会

效益审计讲座刘力云2006年4月内容效益审计的程序与方法影响我国效益审计实践的几个认识问题当前我国的效益审计效益审计有很多名称绩效审计（PERFORMANCEAUDIT）综合审计（COMPREHENSIVEAUDIT）价值为本（VALUEFORMONEYAUDIT）管理审计（MANAGEMENTAUDIT）经营审计（ORPERATIONAUDIT）3E审计（ECONOMY、EFFICIENCY、EFFECTIVENESS）衡工量值审计（就受审核组织在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益，进行审查）第一部分效益审计的程序与方法什么是效益审计审计机关对被审计单位（项目）管理和使用公共资源的有效性进行检查和评价的活动。INTOSAI对绩效审计的定义绩效审计是对经济性、效率性和效果性的审计，一般包括以下内容：（a）根据良好的管理原则和实务以及管理政策对管理活动的经济性进行审计；（b）对人力、财力和其他资源的使用效率进行审计，包括检查信息系统、绩效评价和监督机制以及被审计单位为纠正已发现缺陷而采取的程序；（c）联系被审计单位目标的实现情况，对被审计单位绩效的有效性进行审计，并通过与预期影响进行比较，而对被审计单位的活动所产生的实际影响进行审计。ASOSAI对绩效审计的定义对被审计单位履行其职责过程中使用和管理公共资源的经济性、效率性和效果性进行的审计。效益审计的目标经济性效率性效果性合规性经济性经济性，是指以最低的投入达到目标，简单地说就是投入是否节约。例如，是否以最好的价格购入所需要的原料设备，实际所花费用是否与预算一致，有无浪费等等。效率性效率性，是指产出与投入之间的关系，包括以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率。例如项目运作方式方法是否最为合理，职责分工是否存在不必要的重复，内部机构之间相互协作的状况，是否存在必要的激励机制等等。效果性效果性，是指目标的实现程度，即多大程度上达到了政策目标、经营目标和预期结果。简单地说就是是否达到目标。例如，是否在规定的时间以合理的成本实现了既定目标，公众对提供的服务或产品的满意程度等等。合规性合规性，是指对法律法规的遵循情况。例如项目的运作是否存在违反法律、法规、合同或者协议的行为。效益审计与财务审计的关系都是审计业务当中的类型,基本原理是相同的财务审计是基础，效益审计是财务审计的深化。二者之间也有不同:----目标不同----依据和原则不同----方法不同效益审计的程序（二）选项审计项目准备证据的收集和整理归纳效益审计的报告后续跟踪检查效益审计项目的选择1、选择效益审计项目应考虑的因素预计的审计效果资金规模管理风险影响力审计成本和可操作性2、选择效益审计项目的方法自上而下的项目-------审计机关没有特殊原因,一般要完成自下而上的项目-------综合考虑各种因素,按照选项的基本原则进行平衡确定审计项目准备（一）初步调查了解被审计事项（二）确定效益审计项目的目标和范围、重点（三）确定审计评价标准（四）确定审计的方法模式和具体审计方法（五）编制审计方案初步调查了解被审计事项1、需要了解的内容有关被审计单位和被审计事项的相关信息了解的信息越充分,对于设计一个好的审计方案和高质量、高效率地开展审计越有利2、可能的信息来源立法/政策、方针/预算/可行性研究报告被审计单位的工作报告/计划/总结/岗位和机构设置说明/内部指南、手册舆论和媒体报道/研究报告/文献资料审计机关以前的审计记录、档案被审计单位近期接受检查、评估和质询的情况和结果同行业的管理经验和做法审计目标的确定审计目标是指审计项目所要完成的任务，是审计项目的工作方向。审计目标有两种表达方式：一种是将审计目标写成审计之后要达到的一种状态，或者说一种境地。比如我们常见的“摸清家底”，另一种是列示一些问题，审计之后要对这些问题进行回答。但不论用哪一种形式进行表述，审计目标都必须是十分明确而具体的，必须是易于理解的，而且是可以实现的。审计目标的分解(一)为使审计目标对审计项目的执行具有指导性，应该对审计项目的目标进行分解。首先将审计项目的总目标分解成若干个子目标，然后对这些子目标再逐个进行分解为若干个具体的小目标，这个层层分解目标的过程，就是把一个个抽象的问题分解为众多的小问题的过程，直到分解出来的问题，审计人员可以直接收集信息和证据进行回答为止。子目标一：（问题一）子目标二：（问题二）子目标三：（问题三）小目标1：（问题1）小目标2：（问题2）小目标1：（问题1）小目标2：（问题2）小目标3：（问题3）小目标1：（问题1）小目标2：（问题2）小目标3：（问题3）审计项目的总目标（审计项目最终要回答的问题）审计目标的分解（二）按照时间先后顺序或者事情的因果顺序按照结构来分解按照层次或级别进行分解和考虑问题按照推理顺序考虑问题为保证所分解的目标和问题都十分清晰，我们必须保证各个子问题之间不能互相交叉，同时这些子问题合起来必须能够构成总目标这一完整的整体。确定效益审计项目的范围、重点确定审计重点应该考虑的因素包括：重要性管理方面的风险审计的潜在影响可审性评价标准是什么理性的人对被审计事项的理想预期或认识，或者说是一种规范化的模式。它说明的是组织或活动“应该怎样”。评价标准的作用首先，评价标准是审计人员进行评价，判断被审计事项是非、优劣的准绳。没有评价标准，就没有审计的意见或结论。其次，评价标准是连接审计目标和审计方法的纽带。根据目标，我们在效益审计中确定了评价标准；根据目标和标准，我们确定了收集数据和进行评价的具体方法。没有评价的标准，就无从设计和选择审计的方法。第三，评价标准是审计机关与读者（人大和公众）、被审计单位之间沟通的桥梁和基础。适当的评价标准应该具备的特征可靠性客观性相关性代表性明确性可比性可接受性可获得性效益审计评价标准的来源非强制性的标准强制性的标准确定审计方法方法就是手段，因此不存在固定的方法体系常用的方法有：审阅、观察、访谈、调查、分析等为保证证据充分可靠和审计工作的质量、效率，应该在审计方案中详细设计所使用的方法，并加以逻辑、科学地运用需要注意的问题（1）审计方法与审计目标、审计标准的关系（2）设计审计方法必须建立在充分了解被审计单位的基础上（3）考虑利用外部专家工作编制审计方案1、编制审计方案应考虑的因素（1）被审计事项本身的特点（2）审计的环境（3）对被审计事项了解的充分程度（4）审计人员的经验水平2、方案的内容综合审计方案和具体审计方案效益审计证据收集和分析的方法（一）效益审计证据及其特征（二）效益审计证据的收集与鉴定（三）效益审计证据的整理归纳（四）对证据及其收集和整理归纳的过程进行记录效益审计证据及其特征1、效益审计的证据效益审计证据与财务审计证据的不同2、效益审计证据的分类：实物证据、文件证据、询证证据、分析性证据。3、效益审计证据的质量要求充分性、相关性、可靠性效益审计证据的收集与鉴定1、效益审计证据的来源（1）审计师本人采集编制和分析的资料（2）从被审计单位取得的资料（3）从第三方收集的资料2、收集审计证据的步骤和方法（1）审阅（2）访谈（3）抽样调查（4）观察（5）分析：定性分析、定量分析3、效益审计证据的鉴定：遵循的原则和注意的问题效益审计证据的整理归纳审计证据的整理归纳就是审计人员把收集的大量的零散的信息和数据进行简化、整理归纳，使其转换成审计结论的过程。审计人员对审计证据进行的整理归纳必须紧扣审计目标和审计的评价标准进行。审计结果的要素：标准、事实、影响、原因对证据及其收集和分析的过程进行记录审计记录的重要作用审计记录应该具备的特征（应该达到的要求）效益审计报告与后续跟踪的方法（一）效益审计的报告过程（二）效益审计报告及其编写要求（三）效益审计报告的框架和内容（五）后续跟踪检查效益审计的报告过程1、审计组起草审计报告初稿2、与被审计单位进行沟通，征求被审计单位意见3、审计组修改审计报告，向审计机关复核机构提交审计报告4、审计机关复核机构复核审计报告，审计组根据复核意见修改审计报告5、审计机关审定审计报告，出具审计报告和审计决定6、对审计结果进行公告7、向政府、人大提出专题报告或专项报告效益审计报告及其编写要求效益审计报告的作用效益审计报告的编写要求及时性、完整性、准确性、客观性、有说服力、结构合理、易于理解效益审计报告的框架和内容效益审计报告一般包括：内容摘要、被审计事项的背景、审计实施情况、审计评价意见或结论、审计发现的情况、发现的违法违规问题及处理处罚意见、建议和被审计单位的反馈意见、对特别规定的或保密信息的报告。后续跟踪检查后续跟踪检查的目标：对审计效果进行检查和评价对审计质量进行检查和评价对审计效果进行后续跟踪检查内容：（1）审计决定的落实情况（2）审计建议的采纳情况方式：第一种是，随时了解被审计单位的活动第二种是，桌面复核第三种是，对被审计单位进行后续跟踪审计对审计质量进行后续跟踪检查（1）新闻媒体对审计项目质量的评估（2）外部专家对审计项目质量进行评估（3）被审计单位对审计项目质量的评估（4）审计组的内部分析和检查我国效益审计的实践与发展影响效益审计实践的几个认识问题当前我国的效益审计第一部分：影响效益审计实践的几个认识问题1.产生和发展问题2.目标问题3.标准问题(指标问题)4.评价问题(含PA和PM的区别与联系)5.分析方法问题6.作用问题绩效审计的产生和发展绩效审计出现在20世纪40年代中期，在70~80年代得到较快发展，完成传统审计向绩效审计为中心的转变是20世纪90年代的事情。启示审计机关要积极创造有利于开展效益审计的条件由于这些产生和发展的条件限制，审计机关自身也要量力而行，不可照搬国外或者国内其他地区效益审计发展的模式或路子2.目标问题如前所述,审计目标是审计之后要达到的境地或者要回答的问题审计机关自行确定的审计项目中,目标的确定要考虑很多因素:社会需要\自身职责范围\胜任能力目标一定要进一步分解(NAOIADP方法)坚持目标导向目标是项目的龙头,审计项目的计划和实施以及项目的管理都要围绕目标来进行因此,目标的确定至关重要3.标准的选择问题围绕目标尽量采用强制性的标准与被审计单位达成一致一般标准和具体标准4.评价问题两种错误倾向:(1)评价神秘化;(2)一定用指标,用百分比等复杂量化指标评价是针对目标进行的,目标不同,要回答的问题也不同用不用复杂量化指标取决于审计目标,指标仅仅是工具5.分析方法问题没有固定的方法,所有的社会科学研究的方法都可能用到两种分析模式(1)审计内部控制(2)直接审计结果6.作用问题效益审计的作用主要有两个方面：一方面，从公共资源所有者的角度来说，它是一种重要的制约和监督机制（保证）；另一方面，对于公共资源的使用和管理者来说，绩效审计更多地发挥了重要的建议和帮助的作用（咨询）。效益审计在政府中的作用丰克豪泽和普严军：《美国与中国绩效审计工作比较》（《中国行政管理期刊》2004年第12期）绩效审计在政府中的作用有三：（1）信息公布作用（信息发布者）；（2）项目评价作用（项目评价者）；（3）看家狗的作用（问题发现者）。第二部分:当前我国的效益审计重要意义基本情况影响我国效益审计发展的因素当前的主要做法和实践存在的几点不足几点思考重要意义是促进贯彻落实科学发展观，解决需求无限与资源有限之间的矛盾，服务于政府加强调控和被审计单位改进管理，推进建设资源节约、环境友好、可持续发展的和谐社会的需要；是全面贯彻落实审计法、审计工作五年规划、年度审计任务以及李金华审计长要求的需要；是按照审计规律办事，提升审计工作层次，与国际惯例相衔接，推进我国逐步进入现代化审计阶段的需要。目前效益审计开展的基本情况（1）领导重视,措施得力,积极实践和创新。（2）当地人大和政府对效益审计非常重视和支持（3）边试点,边总结,由点到面,逐步推进（4）效益审计初见成效当前的实践和做法1．单独立项的效益审计。2．与财政财务收支审计相结合的效益审计。3．开展专项审计调查。4．对建设项目进行跟踪审计。几点思考我国效益审计的发展需要遵循”