当代国际金融监管的一种新趋势

当代国际金融监管的一种新趋势内容提要：在全球化进程中，大型复杂银行通过合并和跨行业拓展业务而迅速崛起，其业务活动和风险状况也日趋复杂。为了应对接连不断的银行危机并对大型复杂银行实施有效监管，发达国家相继建立并实施了政府的风险监管与银行的自我管理相结合的监管体制。在这一体制中，银行有权在符合法定监管标准的前提下运用“内部模型”自主地确定其风险资本标准；银行监管当局则有责任确保银行建立和健全风险管理和内部控制体系，并为其发展创造有利的外部环境。这样，在银行监管当局和大型复杂银行之间便形成了一种相互依存且极为灵活的公私结合机制。这种实践，经巴塞尔委员会系统概括和提炼并以指南的形式加以推广，发展和改进了国际金融机构监管制度。公私结合机制将私人治理纳入公共管理的框架之中，适应大型复杂银行瞬息万变的风险状况和全球性的资本及组织结构，强调根据各个银行的自身特点和经营状况制定“个性化”的监管方案，力求通过严密的外部风险监管并辅以有条件的自我管理动态地监控银行当前的和潜在的风险，以确保银行和整个金融体系的安全与稳健。各国银行监管当局对这种公私结合机制的日益依赖，已经成为当代国际金融监管的一种新趋势。关键词：国际银行监管公私结合机制风险监管自我管一、前言：全球化及其挑战当前，国际经济活动存在一种明显的趋势，即私人治理（privategovernance）的范围在逐渐扩大，至少可以这样说，公共部门正越来越多地依赖私人组织的参与来进行管理。[1]本文将分析这一趋势在国际银行监管领域中的具体体现。[2]据笔者观察，在当代国际金融监管的一些重要方面，各国政府、银行监管当局和大型复杂银行（largeandcomplexbankingorganizations,LCBOs，本文以下称之为“精英银行”）之间正逐渐形成一种“公私结合机制”（public-privatepartnership）。[3]由于时间和篇幅所限，本文将以新型金融机构风险的国际监管为视角，集中探讨与这一趋势有关的问题。[4]不过，在笔者看来，这一趋势在国际金融监管的其他领域，如国际资本市场、公司治理、金融犯罪以及反恐怖主义等，也有所体现，值得研究。[5]在过去的十年中，大型复杂银行通过合并和拓展新的业务而迅速崛起。[6]最近，美国和其他主要金融大国（如日本和韩国）都制定了相应法律，为银行通过“金融控股公司”（financialholdingcompany）的形式组建实力更为强大、经营范围更加多样化的金融机构铺平了道路，因此，大型复杂银行的这种合并浪潮很可能会持续下去。[7]从这个意义上讲，这些大型复杂银行和金融混业集团（financialconglomerates，有时亦称为“大型复杂金融机构”，largecomplexfinancialinstitutions，LCFIs）[8]将成为国际金融交易和国际金融市场的主要“参与者”（actors）。[9]本文所要揭示的是：在特定条件下，关于这些“参与者”、金融交易和金融市场的监管，风险监管体制（risk-focusedsupervisoryregime）与自我管理体制（self-regulatoryregime）（即有条件的自律“qualifiedself-regulatory”）相结合，是当代金融监管的一种重要表现形式，同时也是金融监管从传统上一直属于政府排他的领域逐渐向“准私人化或者部分私人化”（quasiorpartialprivatization）方向发展的一种趋势。[10]二、银行风险监管的宗旨——背景分析近几十年来，此起彼伏的金融危机，在国内、地区乃至国际层面上推动了银行业务范围的演变和银行监管框架的发展。[11]近几年发生的亚洲金融危机、俄罗斯金融危机、土耳其金融危机、阿根廷金融危机和巴西金融危机及其波及全球的效应就是几个典型例证。[12]对此，即使发达国家和地区也未能幸免。特别是，尽管美国和日本的银行监管当局采取各种措施努力维护本国银行和金融体系以及单个银行的“安全和稳健”，但仍无法完全避免系统性金融动荡和危机的发生。二十世纪八十年代末九十年代初发生在美国的储蓄贷款机构和银行业危机、1998年金融市场动荡引发的暂时性危机，都形象地说明了这一点。[13]然而，在过去的几十年中，伴随着接连不断的金融危机，银行的业务范围却不断扩大，即从传统的吸存放贷业务向新兴的交易对手业务发展，以至于金融产品和服务的整体结构都发生了根本性的变革。全球范围内的激烈竞争使得银行通过传统业务盈利的机会大为减少，因而，吸存放贷等传统银行业务的重要性不断降低，现或多或少已经沦为一种“关系业务”（relationshipbanking）。[14]特别是在过去的二十年里，信息和通讯技术日新月异，金融创新层出不穷，美国银行监管当局也一直推行放松管制的政策。在这种背景下，美国银行业，尤其是那些大型复杂银行得到了惊人的发展，其业务范围迅速扩大。[15]美国银行业不断地向新的、越来越复杂的业务领域进军，这不仅大大加剧了银行业内部（特别是大型复杂银行之间）的竞争，而且也大大加剧了银行业与其他金融服务业，特别是与证券业和保险业之间的竞争。[16]这种激烈的竞争，反过来又进一步推动了银行与其他金融服务业之间的跨行业合并。[17]于是，一种特殊类型的大型复杂银行在近期应运而生。它们在日益动荡不定的国际金融市场上开展复杂的金融业务活动，提供复杂的金融服务和产品，并承担着复杂的风险。[18]大型复杂银行业务范围的扩张及其跨国组织结构的发展，在发达国家和发展中国家的金融市场和银行体系间确立了更加紧密的联系，也埋下了更加复杂多样的风险隐患。[19]特别是在过去的十年中，这种风险和联系使银行与客户关系的内涵和外延发生了很大变化。在资本市场、结构性金融市场和场外衍生产品市场上，大型复杂银行发行或承销证券、参与交易并进行自营交易活动，这已经成为当代全球银行业务发展的新“动力”。[20]这样，信息技术进步和金融创新的发展，以及美国银行监管当局长期推行的放松管制政策（该政策为1999年《金融服务现代化法》的出台奠定了基础），使得大型复杂银行的业务和风险范围不断扩大。这些业务和风险，特别是与场外衍生产品和结构性金融产品有关的业务以及由此产生的风险，促使大型复杂银行及其监管者不断改进风险评估方法及风险监管方法。巴塞尔银行监管委员会（BaselCommitteeonBankingSupervision，以下简称“巴塞尔委员会”）和主要国家的银行监管者（如美国的联邦储备管理者委员会和货币监理署等）常常通过支持持续性的全球银行业务合并，间接地促进大型复杂银行的发展。目前，大型复杂银行已逐渐演变成为了一个相对独立的群体。[21]在全球银行监管者方面，大型复杂银行的形成和发展已经得到明示的承认和默示的支持。对此，巴塞尔委员会通过持续不断的努力在以下几个方面推动了大型复杂银行的发展：首先，巴塞尔委员会认为某些大型复杂银行为“金融混业集团”。自1995年以来，该委员会与证监会国际组织（InternationalOrganizationofSecuritiesCommissions，IOSCO）及其他监管当局密切合作，通过“联合论坛”（JointForum）这一平台制定了一系列专门针对这些机构的监管指南。其次，巴塞尔委员会先后发布了一系列指南，集中讨论全球银行的风险管理和内部控制体系，同时要求银行向公众和监管当局披露其复杂的业务活动以及由此所产生的风险。第三，巴塞尔委员会越来越多地赋予大型复杂银行享有更大的自主权，允许其在符合一般客观标准的前提下运用“内部模型”（internalmodels）来识别和评估风险。这在《市场风险修正案》（MarketRiskAmendment）以及最近几个关于《巴塞尔资本协议》（BaselCapitalAccord）信用风险条款的修正案中都有所体现。第四，巴塞尔委员会最近又建议对《巴塞尔资本协议》进行重大修改，以期重新考虑有关全球银行的若干重要问题。[22]实际上，巴塞尔委员会和一些主要国家的银行监管当局试图通过制定和实施独特的“风险监管”（risk-basedsupervision）框架来应对全球性的银行合并浪潮和新型复杂业务及其风险所带来的挑战。[23]于是，银行监管技术的重点便转向了风险管理和内部控制体系，而不是运用交易测试（transactiontesting）[24]和其他静态的方法去判断一家银行或一家大型复杂银行在特定时点上是否安全和稳健。风险监管制度的形成和发展是对银行业及其风险状况瞬息万变的直接回应。与交易测试法相比，风险监管法更具有具前瞻性，它强调通过银行的风险管理和内部控制体系来监控当前的和潜在的风险。另外，风险监管法也便利了银行监管方案的制订，即可以根据各银行或者各大型复杂银行的风险状况和组织结构而量身定做监管方案。三、“公私结合”的观念大型银行和大型复杂银行通过合并的方式跨行业拓展，形成复杂的业务结构和跨境组织结构，这使某些全球性银行和大型复杂银行成为了全球银行体系中一个极小的阶层（即上文提到的“精英银行”）。全球银行资源的大部分无疑集中在某些精英银行手中。为了增加收入和利润，精英银行在所有业务活动中参与激烈的全球竞争，它们有着复杂的跨境组织结构，也面临着越来越大且越来越复杂的风险。[25]精英银行是政府货币政策、信用政策和汇率政策的基础性传导工具，它们控制着巨额的资产，其交易联系遍及全球银行和金融市场。因此，无论是母国监管当局，还是东道国监管当局，都在某种程度上直接或者间接地与精英银行共同融入了一种“公私结合机制”。精英银行通过其跨境组织机构，凭借其信用功能、金融中介功能和自营交易功能将国内金融市场与国际金融市场紧密地联系在一起。从这个意义上讲，这种公私结合机制的完善程度也将决定精英银行监管的参数。这种机制在政府与其他类型的金融机构之间并不必然存在。当然，对于当今少数几个规模最大、组织结构和业务活动最复杂的证券企业集团和保险企业集团而言，这种说法无疑是值得商榷的。（一）“特殊关系”以公私结合机制对精英银行实施特别监管的原因之一，在于精英银行相对其他类型的非银行金融机构而言，具有极其复杂的风险状况和全球性的资本及组织机构。[26]例如，精英银行通常保有复杂的资产状况，主要包括可以随时支取的客户存款或者同业存款、资本市场上的短期债务以及通过资产证券化和在场外衍生产品市场上形成的大量的交易对手关系等。而且，精英银行通常会维持较高水平的资本杠杆率。此外，与证券公司和其他金融机构持有的证券和其他金融产品相比，贷款和其他信贷资产占精英银行资产总额的比例较大，且流动性较低。[27]精英银行通常也得到政府通过某种默示或者明示的“担保”（guarantee）所提供的支持，如存款保险计划或者其他性质的借贷担保。这种支持可能是公开的，也可能是不公开的，其目的在于防止或者减轻银行破产的系统性危害。一旦出现金融市场动荡，上述存款保险计划或者政府担保能够遏制（或者预防）危机的蔓延，减轻因银行体系流动性不足可能给宏观经济带来的巨大冲击。[28]然而，精英银行在一级市场和二级市场上的信用评级具有较大的不确定性和不一致性，各精英银行的资产、负债和对冲交易（hedgingtransactions）状况也千差万别，这必然使得人们在确定一家精英银行在特定时点上的财务状况时难度更大，且透明度更低。[29]无论如何，精英银行的业务范围包括了一些非传统的、复杂的金融服务和产品，这明显地扩大了政府金融安全网（safetynets）[30]的范围。[31]因此，精英银行应当被视为一类“特殊”的金融机构；上述各项因素，连同精英银行的信用功能、金融中介功能和自营交易功能，要求政府和精英银行在这种公私结合机制中都必须受到某种弹性的约束，这是这种机制的固有特征。这种公私结合机制的特点值得深入研究。虽然有关的理论和实证分析仍处于起步阶段，但应当指出以下几点：第一，这种机制既可以是正式的（即由银行法、监管规则和其他监管指南加以规定），也可以是非正式的（即表现为某些监管惯例和市场惯例，以及银行监管当局与精英