当代银行监管法制的发展趋势doc14

当代银行监管法制的发展趋势具有资本主义意义的银行监管法制的发展可溯及到1694年英国议会以敕令设立英格兰银行，并赋予该行以垄断发行货币权和银行监管权。到19世纪40年代时，英国制订了《英格兰银行条例》，美国则于1863年通过了《国民通货法》，第二年修改为《国民银行法》，这标志着具有近现代意义的银行监管法制在英国、美国的成形。进入20世纪三十年代，由于世界性经济危机的蔓延，各国纷纷加强了监管银行业的立法工作。美国尤为如此，先后推出了1932年《联邦住房放款银行法》、1933年《银行法》、1934年《国民住房放款法》。大陆法系国家的德国也发布了商业银行管理的法令——《银行法》(于1935年1月1日生效)，意大利1936年颁布了银行法，瑞士、比利时也在1935年先后制订了银行法。到了20世纪70年代以后，各国银行监管法制的发展呈现出一些新的特点和趋势。主要包括以下几个方面：一、银行监管法制体系日趋完善和庞大传统上的银行监管法制主要表现为确立监管主体的法律地位、监管的具体权责及被监管银行的义务、责任等内容的中央银行法，如美国1913年《联邦储备法》、英国1946年《英格兰银行法》。随着银行业务的日益丰富及相关风险的增加，各国越来越重视对银行的一些特定业务或行为监督的法制系统化。如美国在20世纪60年代以前就推出了建立联邦存款保险公司、实行商业银行与投资银行分野的1933年《银行法》，禁止持股公司跨越州界控制子公司非银行业务的1956年《银行持股公司法》等，到六十年代以后则相继出台了1966年《银行合并法》、1968年《消费信贷法》、1970年《银行持股公司修正法》、1978年《金融机构管理和利息控制法》、1982年《加恩·圣杰曼存款机构法》、1991年《联邦存款保险公司促进法》、1991年《加强对外资银行监管法》、1994年《里格一尼尔银行跨州经营与跨州设立分行效率法》，此外，还有联储制定的大量规章。同样英国的监管法制在20世纪七十年代以后有1971年《国民储蓄银行法》、1974年《消费者信贷法》、1985年《委托储蓄银行法》、1986年《金融服务业法》、1987年《银行法》、1993年《洗钱规则》、1994年《毒品交易法》等。银行监管法制体系的完善和庞大既是银行业自身不断丰富、创新的必然，也是国家追求社会安全的反映。随着银行向社会生活各角落进一步拓展及有关风险相应滋生和增加，银行监管法制也必然作出反应，因此银行监管法制体系将更加庞大化。二、监管法制中具体的监管机制呈多元化发展监管机制多元化首先突出地表现为国家专门监督机制、银行内控机制及自律机制的并举。众所周知，传统上的监管法制比较偏重国家专门监督机制——中央银行(或财政部等)的专门监督，该机制有较多优点：一是代表国家行使监督权，具有权威性和有效性，二是作为常设性的法定机制易于维护监督的恒常性和稳定性，三是专门化的监督机制往往更利于突出技术和人才方面的优势。正因为如此，各国的监管法制都为这一专门性的国家监督机制赋予了极为重要的地位。但是，由于银行的自主性及业务的复杂化、多样化、内部工作人员的道德风险等因素的存在及法定监管主体的力量、能力等的局限，使得专门的国家监管机制并不能保证监督的真正有效实现，各国日益重视内部监督机制、自律监督机制的法制化。如美国对商业银行内部监控机制的法定要求也可在1978年美国联邦储备委员会制定的《统一鉴别法》中得到体现，该文件规定了对商业银行的检查主要包括资本充足度、资产质量、管理水平、盈利水平和流动性等5个方面。其中管理水平的内容和指标要求正是商业银行内部控制机制的具体反映，这些内容和指标有：1)董事会的组成及各董事的管理、决策水平；2)部门管理者的领导能力、经验及技巧、业务开拓能力、与员工的关系等；3)银行职员的业务素质、组织状况及培训工作情况；4)银行内部的风险控制系统是否完善；5)银行的金融服务创新能力、吸引客户、处理突发事件的能力等。正由于银行内部控制机制极为重要，巴塞尔银行监管委员会1997年9月通过的《有效银行监管的核心原则》为“内部控制”设了专项，提出两个原则。原则14指出：“银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度。这应包括对授权和职责分配的明确安排；将银行承诺、付款和资产与负债帐务处理方面的职能分离，对上述程序的交叉核对3资产保护3完善、独立的内部或外部审计，以及检查上述控制措施和有关法律规章遵守情况的职能。”原则15指出：“银行监管者必须确定银行具有完善的政策、做法和程序，其中包括严格的‘了解你的顾客’的政策，以促进金融部门形成较高的职业道德与专业标准，并防止银行有意或无意地被罪犯所利用”。这两项原则不仅把内部控制制度的完善及其落实之监督职能赋予各国法定监管主体，而且对具体的内部控制制度的构造作了要求。同样，银行同业的自律机制也日渐纳入监管法制体系中。法国1984年《银行法》便强制要求所有信贷机构都应从属于某一专业团体或隶属于法国信贷机构协会的中央组织机构。该法所确立的同业组织的中央机构有大众银行同业公会、国家信贷互助联盟、中央城乡互助信贷联盟，这些成员机构依法配合国家银行监管机关实现监督管理职能，并可依法律、规章对其成员机构在经营管理方面的行政、技术及财务进行监督，并可给予相应的纪律处分。香港则以1981年《银行公会法案》确立了银行同业组织——银行公会的法定地位，并要求所有持牌银行均须加入。法案在构筑公会的组织结构时，明确了银行公会的职能，即1)在与港府财政司协商后制定会员银行存款利率协议，并负责监督执行；2)在取得财政司同意后，制定有关银行业务的规章，如银行可以支付的最高利率、银行收取的担保最低收费等等；3)调查、处理会员银行的违章事件和会员银行的投诉、纠纷；4)帮助会员解决业务问题；5)帮助对外联系、负责提供咨询和处理有关法律事务等。很显然，法定而系统的同业组织的自律机制有助于补充权威性监督主体监督之不足，尤其是有助于保障银行纪律和道德标准的维护。当然，也有一些国家，如美国、日本尚未对同业组织自律机制给予法制上的重视。三、不同国家监督法制的趋同化银行监管法制的趋同化是指各国在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而日趋接近。由于经济、社会文化及法制传统的差异，银行监管法制形成了一定的地区风格，在世界上影响较大的有两类：一是英国模式以非制度化著称，加拿大、澳大利亚、新西兰即属此类；二是以美国为代表的美国模式则法网周密、机构林立、监管严厉，日本、欧洲大陆国家多属此类。传统上的英格兰银行在履行监管职责时形成了“非正式监管”的风格，不以严格的法律、规章为依据，而往往借助“道义劝说”、“君子协定”等来达到目的。而美国的银行监管不仅有大量的法规为依据，而且联邦储备委员会所制定的管理条例甚为详尽，这些条例按26个字母次序偏号排列，其内容极为广泛而详细。自20世纪70年代以来，两种模式的趋同因素增加。英国1979年《银行法》以制度化的文件确立了英格兰银行监管权的合法性，1987年《银行法》则进一步赋予英格兰银行以广泛的权力，诸如获取信息、履行调查、要求对第三者披露信息等方面的权力均得到拓展。英国监管模式向美国模式靠拢，在一定程度上是来自欧盟内欧陆国家监管法制的影响。与此相应，美国也在反思自己传统模式的不足，正如美国学者艾伦·加特指出：“严格管制的长期趋势直到20世纪70年代晚期才结束。猛烈上升、变化剧烈的市场利率再加上通讯、数据处理方面的主要的技术革新，使许多管制对吸收存款机构产生了有害的影响，使它们处在了不利于竞争的位置。实际上，80年代和90年代早期是一个放松管制的时代，甚至还有进一步放松管制的议论，商业银行寻求地域上的全面放松管制以及更多的保险和投资银行的特权。”1980年《对存款机构放宽管制与货币控制法》及1982年的《加恩·圣杰曼存款机构法》肯定了不同金融机构业务交叉的合法性，走上了放松监督之路。同时，在监管的方式方法上也有灵活化的趋向。不同国家在银行监管风格及具体制度上的趋同化，一方面源于金融市场的国际化发展，这种发展使得银行业的竞争已不限于国内，而是拓展到国际层面。不同的监管制度下银行参与国际竞争的成本是不一样的，为更有利于国内银行在国际竞争中取得优势地位，国内监管法制必然作出优化选择，学习和借鉴他国的相关制度。银行监督法制的趋同化的另一重要动因则是与金融市场国际化相伴生的金融风险国际化所造成的不同国家必须对金融监管法制作出有利于国际金融秩序稳定和安全的选择。四、银行监管法制的国际化在传统上，银行监管法制对于特定国家而言本是其主权范围的问题，其制度选择与安排应由主权国家自己决定。但是随着全球经济的一体化，银行业务国际化、银行机构国际化、管理国际化；使得银行风险全球化，规避特定国家监督容易化，因此银行监管法制也必然走向国际化。国际化主要表现在如下几方面：其一，巴塞尔银行监督委员会及其制定的文件影响拓展。巴塞尔银行监管委员会自1975年成立以来，通过了一些有广泛影响的关于银行国际监管的文件，如1975年《对银行国外机构的监管》，1992年资本——资产标准比率和过渡期实施安排等，1997年9月，推出了《有效银行监管的核心原则》，1999年2月，巴塞尔委员会、证监会国际组织和国际保险监管协会联合公布了《多元化金融集团监管的最终文件》，1999年6月3日关于修改1988年《巴塞尔协议》的征求意见稿出台，即《新资本协议》，虽然这些文件并不具有法律约束力，但是这些规则的广泛影响则反映了国际社会对银行监管法制国际化理想的追求，况且这些规则也因其长期而广泛的影响可能发展为国际习惯法。其二，区域范围的国际化。欧盟范围内的银行监管法制一体化最具成效。早在1977年12月欧共体便通过了《关于协调有关从事信贷机构业务的法律法规和行政规章的理事会指令》，到80年代则相继推出：《关于对信贷机构进行统一监管的指令》(1983年)、《关于信贷机构自有资金的理事会指令》(1989年)、《关于信贷机构清偿比率的理事会指令》(1989年)，九十年代则有《洗钱指令》(1991年)、《联合监督指令》(1992年)、《投资服务指令》(1993年)、《信贷机构的集中风险指令》(1993年)、《资本充足指令》(1993年)、《存款保证体制指令》(1994年)、《谨慎监管指令》(1995)等。从指令的名称便可看出，欧盟范围的监管法制国际化已较为深入。北美范围内的美国、加拿大、墨西哥三国也通过《北美自由贸易协定》(NAF、TA)对金融服务贸易规则、设立资格、跨境服务、国民待遇、最惠国待遇、透明度、争议的解决等问题作出了规定，这些规定虽不象欧盟范围内的统一化协调之努力，但是在协调东道国监管特权与保证市场准入的自由上迈出了一步。其三，全球性的监管法制国际化发展——1994年《服务贸易总协定》(GATS)及FSA协议有关银行监管的规制的影响。由于WTO是一个拥有成员极为广泛的国际性组织，其委员文件——GATS是具备法律约束力的国际条约。该文件在五个方面合纳了银行监管问题，即市场准入、国民待遇、透明度、最惠国待遇和发展中国家特殊待遇，其中最关键的是最高国待遇、市场准入和国民待遇。当然在这些内容的具体规制上，因各国现有法制及经济发展水平差异太大，以致无法作出统一的要求。世贸组织(WTO)又于1997年12月13日鉴署了专门针对金融服务的协议——《金融服务协议》(FSA)0FSA协议将GATS扩展到金融服务方面，它在一个全面的最惠国待遇基础上把全球的银行保险、证券和金融信息贸易的95％以上都纳入了WTO的管理和争端解决体制之内。众所周知，WTO的法律体系在成员广泛性基础上所构筑的法律机制之协调、统一及争端解决机制之先进性都将有力地推动银行监管法制国际化的进程，特别是有助于具有强制效力的统一的监管国际规则之形成和发展。其四，双边协作所产生的有关银行监管法制的协定也在增多。1995年2月13日美国和日本所达成的《日本政府和美国政府关于金融服务的有关措施》就是其中较为成功的例子，该协定把跨国金融交易的诸多监管问题作了协调，这也是美国下决心打开日本金融市