建立各类事业单位统一登记管理制度的调研思考

-1-建立各类事业单位统一登记管理制度的调研思考党的十八届三中全会《决定》提出：“建立各类事业单位统一登记管理制度。”仍然是“事业单位”这个词语，但内涵和外延已远远超越了《事业单位登记管理暂行条例》“指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”的定义。《决定》无疑很好地规划了事业单位长远发展和管理的愿景，因此必须对其概念进行创新，它显然不仅仅指“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”即公办的，还有社会力量利用非国有资产举办即民办的，但“为了社会公益目的”、“从事社会公益活动”仍是其要义。正因如此，“建立各类事业单位统一登记管理制度”才成为必须加以认真调研思考的课题任务。一、莱芜市各类事业单位登记管理的基本现状以《决定》中“事业单位”的概念创新为出发点进行调查研究，莱芜市各类事业单位登记管理的基本现状是“双轨登记”：公办事业单位，根据《事业单位登记管理暂行条例》经机构编制部门办理事业单位法人登记；民办事业单位即民办公益服务机构，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》经民政部门办理民办非企业单位登记。（一）事业单位法人登记情况。截至目前，我市已登记事业单位法人396个，按事业单位的职能任务划分，主要承担行政管理、执法监督等职能的占20%以上，主要提供公益服务的占70%以上，主要从事生产经营活动的不到5%；按行业类别划分，教育类126个、卫生类44个、司法科技类20个、人力资源社会保障类28个、文化广电新闻体育类26个、国土建设环保类45个、农林水类43个、工商财政经济类42个、后勤服务类11个、其他11个。这些单位均为纳入机构编制管理的事业单位，其机构编制、财政供养人员受到严格管控。（二）民办非企业单位登记情况。经调查摸底，我市经民政部门登记的民办非企业公益服务单位781个，其中从事教育培训的405个、从事卫生服务的232个、从事技术研究开发的55个、从事文化艺术服务的49个、从事体育运动服务的18个、从事养老婚介类服务的17个、其他5个。从整体发展情况看，这些单位法人自主权明确，危机感、责任感比较强，内部管理机制比较灵活，经济效益大多比较好。从登记情况看，民办公益服务机构已明显超过公办事业单位数量，这至少说明两点：一是公办事业单位已远远不能满足社会对公益服务的需求，而这必然为民办公益服务机构提供充足的发展空间；二是民办公益服务机构已成为全社会公益服务的重要提供力量。二、双轨登记管理体制下的问题思考双轨登记管理体制的根源，在于过度关注“出身”，忽视了提供公益服务这一最重要的目标，在“全面深化改革”，“加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”的政策背景下，有关问题更加不能忽视。（一）公办事业单位登记动力不足。其表现之一是不愿意登记。许多事业单位是登记管理部门为了登记率争取他们登记的，没有主动性，有些材料也不规范不完整。表现之二是登记后对变更登记、年度报告等消极以对。许多单位经多次催促方才办理，或者真正用到法人证书时才办理。其症结在于政事严重不分。虽然目前进入全面深化改革阶段，但很多主管部门与其事业单位仍是密不可分的利益共同体，一边是“那是我的权财物”，另一边是“背靠大树好乘凉”。还有大量“承担行政职能的事业单位”，从职责上-2-就是机关的组成部分且人员很少，没有进行登记的内部动力，也不宜进行法人登记，必须利用深化改革的机遇彻底消灭这种单位，但从目前事业单位分类改革的政策限制来说，这些单位大部分仍将长期存在于事业单位行列。（二）事业单位法人证书作用未能充分发挥。在调研时，超过70%的受访事业单位法人认为“《事业单位法人证书》没有用处或用处不大”。或许这是我市作为基层的特例，但从超越基层的角度来思考，这个问题从根源上仍具有普遍性。一方面，在制度上，《条例》实施细则规定事业单位进行12种活动时，“应当向有关部门出示《事业单位法人证书》”，既然不是“必须”，说明不提供也无所谓，在现有体制和习惯下，只能依靠事业单位的自觉性，对证书使用的实际约束力基本为“0”；同时，配套法规极不完善，不提供、不查验证书，事业单位、有关部门要承担怎样的后果、接受什么样的处罚，至今没有任何具有约束力的规定，缺乏法人证书使用查验的规范性法制环境；事业单位监督管理联席会议制度的建立，也仅仅是找到了方向，措施明显疲软，没有强制效力。而另一方面，法人登记对事业单位有什么具体益处？大家都能知道“赋予了事业单位法人自主权，单位利益可以受到保护”这些概念性的说法，但行政管理服务证书查验少、进入市场机会少，逾60%的受访事业单位法人反映，实际工作过程中“感觉不到有何益处或感觉不明显不经常”。没有作用就没有使用，没有使用就没有登记，法人证书“是事业单位法人资格的唯一合法凭证”、“是事业单位进入市场的通行证”就都会变成“浮云”。（三）民办和公办两种单位待遇不同。调研中，民办公益服务机构普遍反映它们没有享受到同等的“国民待遇”，60%的受访机构希望登记为事业单位法人，其目的主要是：①取得与公办事业单位的同等地位，以政府举办的事业单位名义开展活动，提高自身的公信力；②获得财政拨款支持；③享受与公办事业单位相同的土地使用、收费、税收、社保、人才引进、职称评定、课题申报等政策；④有的甚至想直接转正为公办事业单位，纳入机构编制管理范围，获得“铁饭碗”，其中，租赁已被撤销的市审计干校原址办学的科技成人中专，还为此多次上访。但政策待遇不同的根源不在登记，而在“出身”，如果不打破附着在“出身”上的政策和利益，只执着于登记的形式，促进公益事业发展就是无法兑现的诺言。少数几个民办公益服务机构的想法比较有道理：登记为何种法人并不重要，关键是与同类公办机构获得同等待遇，并且不能因为登记为事业单位法人，而给民办公益服务机构增加新的不必要的干扰或制约等等。（四）民办公益服务机构本身问题多。从调研情况看，主要存在以下问题：一是普遍规模小、资金少，大多以“个体户”的形式存在，竞争力不强，抗风险能力较差，公信力低，社会认可度不高；二是绝大多数单位的主要目的是获得经济效益，逐利倾向较重，公益服务仅是其取得经济效益的途径，服务意识比较淡薄；三是办公和业务用房比较紧张，设施设备大多只能满足基本需求，有的已经难以容纳和适应基本需求，发展“空间”有限；四是内部管理参差不齐，由有关社会组织、企业等举办的公益服务机构，内部管理相对规范，而由个人出资举办的往往缺乏必要的内部规章制度，管理比较随意，特别是财务管理方面；五是难以招到高素质的人才，工作人员整体素质不高，同时人员稳定性较差，一旦有更好的单位，有些人特别是业务骨干就会选择离开,其中一个单位一年内就走了5人；六是工作人员工资收入差距较大，相对于同类公办机构待遇较低且缺乏有效的增长机制，社会保险都是按照企业渠道缴纳，有的甚至没有缴纳，职工的安全感较差。七是业务主管部门和民政部门对其管理主要是设立审批、登记许可，后续监管配套政策、具体措施非常匮乏。这一定程度导致民办机构对社会公益服务无法形成高品质的补充。（五）事业单位法人登记监管力量薄弱。在严格控制机构编制和财政供养人员的大政策下，似乎不应该提这个问题。但在事业单位登记监管任务日益繁重的现实面前，这-3-不能不说是登记监管工作的困境所在。基层的现实是，登记监管仍然是机构编制工作整体中的边缘化工作，它远不如设个机构、增个职数等更受社会、部门单位、个人重视。从性质上来说，一个是给人做好事的，一个是约束人的，登记监管是“理直”但不“气壮”；从制度上来说，相关法制建设薄弱，现有监管措施操作性差，缺乏权威性和威慑力；从队伍上来说，登记监管工作人员偏少，有的地方甚至不足2人，而这2人还兼职其他工作，连登记执法至少3人的底线也达不到，面对法人登记、年度报告、绩效考核、法人治理、实地核查、监督检查、信息公开、系统管理维护、档案管理等大量细致工作明显力不从心。如果将民办公益服务机构统一纳入登记范围，就更需要赶快“强心健体壮力”，加强法制、制度建设和队伍建设。三、民办公益服务机构登记为事业单位法人的利弊分析（一）从好的一面来说，有“六个有利于”。一是有利于变“多头管理”为“一头管理”，建立统一的登记管理体系和标准，加强对民办公益服务机构的监管，促进其淡化逐利心态，沿着公益服务目标规范发展。二是有利于提升民办公益服务机构的社会地位，优化政策环境，建立各类事业单位公平发展的平台。三是有利于引进市场机制和竞争因素，形成鲶鱼效应，激发公办公益服务机构的活力和潜力。四是有利于政府公共政策、社会公共资源的优化配置和产出效益的提升，减少消耗浪费。五是有利于吸引社会资金投入教育、卫生等社会事业，推进投资主体多元化，弥补政府服务不足问题，为人民群众提供更加丰富多样、更加优质高效的公益服务和公共产品。六是有利于推进政事分开、管办分离，实现政府职能转变，由公益服务的提供者转变为公益服务的监督者、补充者。但必须认识到，不是统一登记为事业单位法人，上述“六个有利于”就自然而然产生了，最重要最根本的还是解除“出身”限制，根据公共服务的性质功能确定并让其享受公平的政策待遇。（二）从不利的一面来说，有“五种可能”。一是可能会给民办公益服务机构造成错觉，以为自己被列入事业机构编制管理，他们会以此为理由要求单位、人员享受与机构编制管理范围内公办事业单位完全一致的待遇，比如按事业单位套改工资、享受退休待遇等等，会对地区财政、经济政策造成一定压力，或带来新的社会问题。二是可能会给社会形成它们就是政府机构的印象，一旦它们出现问题，政府形象不可避免受到负面影响，甚至直接将矛头对准政府。三是当相关政策利好、利益显现时，逐利性的社会资本涌入有关公共服务领域，可能影响民办公益服务机构本就不高的诚信度和公信力。四是按照谁登记谁监管的原则，在没有机构编制、人事管理等制约手段的前提下，当民办公益服务机构出现经济纠纷、劳动合同纠纷、人员伤亡等问题突然消失或拒绝配合时，事业单位监督管理机关可能面临巨大的责任压力和尴尬的执法境地，甚至成为法庭上的被告，民政部门进行民办非企业登记中已出现类似问题。五是可能让事业单位监督管理变得更加复杂和不规范。与公办事业单位由各级党委政府和机构编制部门审批，职责、机构、编制、人员等有严格管理规定等相比，民办公益服务机构审批条件、程序、内容不一定规范，而且登记为事业单位法人，获得相关政策和资金支持后，能否及时进行变更登记、年度报告公开、自觉接受监管存在疑问，而目前又缺乏强有力的监管、处罚的法规性依据，现有处罚措施对公办事业单位已是常常无法落实，对缺乏抓手的民办机构更会形同虚设。四、建立各类事业单位统一登记管理制度的建议（一）重新明确事业单位定义。一要注意从《民法通则》“企业、机关、事业单位、社会团体”四大法人组织的角度思考事业单位的涵义，研究到底能不能覆盖其他三类法人之外的所有机构。二要注意举办主体的多元化、投资来源的广泛性，这种多元化和广泛性在深化改革的当下，也应该将公民个人及其投资纳入其中。三要注意准确把握公益-4-服务性质，研究逐利性与公益性之间的关系和合理维度。四要准确把握事业单位与社会组织的关系，深刻理解《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”、“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”的内涵，及其对定义事业单位、确定登记条件和程序的影响。（二）改革事业单位生养模式。一是改“生”，即创新机构设立方式。公办事业单位一般是党委政府、机构编制部门设立的，“天生富贵”；民办公益服务机构是社会力量自己设立，申办有关证照方可运营。一个是政府主体，一个是市场主体，“生而不同”。能否借鉴国企、民企的“出生方式”统一实行登记设立？不再实行机构编制审批制度，取消事业单位的行政级别，通过法人登记实现机构的设立，登记发证之日，即为该事业单位设立之日，法人证书成为其唯一的“出生证明”。二是改“养”，即从根本上改变公益服务支持监管模式。一方面