建设服务型政府不仅意味着管理理念的根本变革

建设服务型政府不仅意味着管理理念的根本变革，与政府管理模式的重新解构，更是适应社会发展现实需要，深化行政管理体制改革的必然选择。我们认为，所谓服务型政府，就是具备现代服务理念和能力，能够满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。服务型政府的基本内涵及其在公共服务供给中的责任是：第一，在管理理念上，我们所要构建的服务型政府是超越新公共管理理论的，这就要求政府肩负起对公共服务供给进行宏观调控和直接供给的双重责任。新公共管理的理论基点是管理的自由化和市场化，即：强调要分权和解除规制，使管理过程如预算、人事、采购等合理化；“在管理的思路上引入市场机制以改进竞争；在管理的原则上坚持产出和绩效取向；在管理的方式上引进私营部门的管理工具（如成本核算、控制技术等）。总之，通过改革，将政府公共管理导向市场化。”[1]新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。而在以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。新公共服务理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来代替新公共管理基于经济理论和自我利益的主导行政模式。我们所要构建的服务型政府，则须批判吸收上述两种理论的“合理内核”，并结合我国实际国情予以创新和超越。其主导性的理念为：重新评估市场机制的作用并有效发挥市场的功能，将政府和市场两种功能有机结合起来；分类提供公共服务和公共产品，在部分公共服务的供给上引入竞争机制，公共服务供给主体多元化。一方面，政府财政投入有限，以及公共服务需求多样化与供给不足存在尖锐矛盾的现实决定，公共服务的供给不可能由政府独自包揽，而部分公共服务领域向私人部门、第三部门开放，引入市场竞争机制既是必然的，也是必须的。但这不意味着政府对这些领域的放任不管，而是要重点思考应该是谁来服务、怎样服务的问题。服务型政府应能妥善选择实行市场化供给方式的公共服务领域，对市场竞争进行宏观调控与依法规制，监察与控制服务质量与服务价格，充当公众利益的传声筒与维护者，调停公众、市场、供应商之间的矛盾，从控制走向议程安排，为各方利益的合理表达提供便利，虽不是服务的直接供给者，但却是服务过程的中介者、仲裁者，以及市场化服务规则的制订者与裁判员。另一方面，政府的作用主要集中于公共领域，政府的职能主要是提供产品和公共服务，政府财政资源主要向公共产品和公共服务领域投入，这就决定了无论是统治型政府、放任型政府和管制型政府，还是服务型政府都必须是公共服务的直接供给者，与非政府组织、企业等共同参与社会治理与公共服务的提供，共同致力于民生的改善。但在关系公众及特殊人群最低生活保障及生存需要的领域，如义务教育、基本医疗保障，以及弱势群体的住房、养老等，服务型政府必须责无旁贷地肩负起提供此类公共服务的天然职责。这些公共服务的供给主体虽然可以吸收慈善组织等第三部门，但只能作为补充，政府应当至少承担此类服务的绝大多数份额。对于国防、外交、治安等纯公共物品或公共服务的提供，政府则是当然的唯一供给者。需要特别指出的是，服务型政府的基本管理哲学是实现社会正义，政府的主要职责是实现和保障社会公正。这就要求政府统筹经济发展与社会发展、统筹城乡发展、统筹社会各阶层的利益，建立一个公平与公正的社会。因此，服务型政府作为公共利益的代表，体现和代表着最广大人民群众的根本利益，不得直接从事商业经营活动，不能成为垄断经济资源与经济权力的部门利益集团。第二，在管理内容上，我们所要构建的服务型政府是与经济建设型政府相区别的，而政府的责任主要是社会管理。在中国，传统的“社会管理”带有计划经济的浓厚色彩和价值取向，政府依据自己对公共服务需求的主观把握和预测判断，独自组织和实现社会公共服务的生产，作为唯一的提供者向“人民”提供服务。改革开放以来，主张把公共资源优先分配到经济建设领域的经济建设型政府在经济迅速发展过程的中逐步形成，并充当起投资主体和建设主体的角色，对经济发展起到主导性的推动作用。片面注重经济建设，政府在社会管理中缺位，放任公共服务供给市场的畸形发展，是经济建设型政府模式的主要弊端。我们一直强调发展是硬道理。“发展”的原本涵义是经济社会全面进步，绝不仅仅是指经济增长。但在实际工作中，各级政府往往把“发展是硬道理”理解为“经济增长是硬道理”；同时，人们迷信经济增长，异想天开地认为GDP的增长会自动提供充足的社会公共服务。还有人过分崇拜市场，市场化在公共服务领域被简单而粗暴地广泛推行，在一定程度上导致了某些公共服务，如医疗、高等教育蜕变成消费品，甚至是奢侈消费品，其价格远远高于一般民众的消费能力。更进一步，“‘经济增长是硬道理’又往往被理解成，为了追求经济尽快增长，其他一切都要让步，都可以牺牲，包括生态环境、就业、职工权益、公共卫生。”[2]经济建设型政府以发展经济为名，以追求短期政绩为实，结果就是，政府该管的没管、不管，市场管的没管好、管不了，公共服务价高质次。更有甚者，个别地方政府沦为某些利益集团的保护伞和代言人，甚至成为侵害公共利益的帮凶和打手。服务型政府的建设就是要将扭转政府的主要精力仍然停留在单纯地主导GDP增长上的错误倾向，转为认真、积极、主动地承担起应负的社会管理职能，致力于解决影响社会和谐的各种矛盾和问题具体到公共服务的供给上，政府要完善政法保障机制，加强公安派出所、司法所、人民法庭等基层基础建设，改革和加强社区警务工作，打造服务群众、维护稳定的第一线平台；健全完善民主权利保障制度，发挥社会自治功能，保证人民依法直接行使民主权利；完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。[3]第三，在管理方式上，我们所要构建的服务型政府是与管制型政府相区别的，其责任在于实现“善治”与“法治”。管制型政府是以国家干预理论为理论基础的政府管理模式，主张政府对国家经济社会生活的全面干预，用政府调控代替市场调节。管制理念下的政府职能无所不包，对公民采取不信任的态度，因此对公民生活的所有领域都采用统治和控制的意向，政府的权力渗透到生活的方方面面。政府的行政方式以强制手段为主。服务型政府的建设则主张政府权能的有限性，政府的主要职能是制定公平的规则、弥补市场缺陷、提供公共产品和服务，这要求政府管理实现从全面参与到有限参与、从直接管理到宏观调控、从管理向服务转变。可以预见未来的公共服务将是以公民对话协商和公共利益为基础的，三者是紧密结合在一起的。管制型政府的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令，制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而服务型政府则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。管制型的权威主要源于政府的法规命令，服务型的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。服务型政府模式下，政府、非政府组织、企业共同参与社会管理与公共产品的提供，强调各种机构之间自愿平等合作。1997年世界银行发展报告《变革世界中的政府》对政府职能进行了界定：政府应承担保持社会总需求与总供给的动态平衡、保证宏观经济稳定协调发展的职责；健全市场法规，建立市场规则，维护经济秩序；组织与实现公共物品的供给，调节社会分配，实现社会保障。但此种权力有限的政府管理模式，其施政却需孜孜追求“善治”。“善治”，指的是建立强调效率、法治、责任的公共服务体系，它强调社会控制体系政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动，以及建立在信任与互利基础上的社会协调网络——自组织网络。罗茨认为，善治涉及到“一种有效率的公共服务、一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由”[4]。“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。服务型政府所追求的“善治”应由合法性、透明性、责任性，以及回应、法治、有效、参与、稳定、廉洁、公正等基本要素组成[5]。可以这样说，“善治”既是服务型政府的价值追求目标，也是所要提供给公众的公共服务的基本属性和特征。服务型政府是法治政府。政府具有提供公共产品与公共服务的法定义务，必须通过合法的行政程序积极履行公共服务职能，接受来自权力机关、非政府组织和人民群众的监督。法治，即法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等，法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。法治还意味着对政府权力的合理制约，必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，并通过相应的法制化安排予以落实，以实现分工制衡、强化行政责任，并通过健全程序规则、加强法制建设，促使制约权力的同时提高行政效率，构建自我约束与外部参与、自律与他律有机结合的政府权力约束机制。这既是公共治理结构中公共权力体系合理安排的客观要求，也是服务型政府实现法治的必由路径。[6]就公共服务的供给而言，服务型政府的法治责任主要表现在：对多元化供给主体责任边界进行法律界定，并对其行为的依法予以规制；合理设置行政权力，加强行政主体责任，完善行政监督体制，为行政相对人提供有效的法律救济，并实现行政行为的程序化、规范化；推行民主决策、政务公开、行政问责、依法行政、执法追究，通过法制安排将政府提供公共服务的对象、方式、程序及其生产、分配过程向服务对象及一般公众，并将公众申请、享受的标准、程序以法律法规的形式规范并固定下来。[1]李和中：《西方新公共管理改革的基本内涵与启示》，《中国软科学》，2002年第5期，第18页。[2]丁元竹、江汛清：《我国社会公共服务供给不足原因分析》，《中国经济时报》，2006年5月23日第5版。[3]参见《六中全会〈决定〉10大关键词》，《领导决策信息》2006年第41期。[4]转引自胡祥：《近年来治理理论研究综述》，《毛泽东邓小平理论研究》，2005年第3期。[5]参见俞可平：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社，2003年版，第6～13页。[6]参见李和中：《试论政府权力运行制约机制的改革》，《湖北行政学院学报》，2004年第4期