当代中国的社会建设至少应当包括四部分内容

当代中国的社会建设至少应当包括四部分内容，即社会民生建设、社会管理创新、社会体制改革和社会能力建设。从最一般意义上说，社会建设可以理解为社会主体根据社会需要进行的一种有目的、有计划、有组织地改善民生和推动社会进步的社会行为和过程。根据这一理解，我认为当代中国的社会建设至少应当包括四部分内容，或者说这四个方面是当前中国社会建设的重点领域。社会建设的首要方面是社会民生建设，其主要手段是社会政策体系构建和基本公共服务均等化。十七大报告指出，“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，其目标是“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这五个“有”是对社会民生建设目标的高度概括，也是“十一五”时期我国基本公共服务均等化的核心任务。“十二五”规划纲要再次强调，“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。”第二个方面是社会管理创新。2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，并提出了当前加强和创新社会管理的8条意见。“十二五”规划纲要更是首次以一篇五章十二节的篇幅对“加强和创新社会管理”展开专题论述。2011年由此被人们誉为“社会管理创新元年”。社会管理是指规范和协调社会关系、社会行为和社会组织以维护社会秩序、实现社会稳定的活动。“社会管理”不能等同于“管理社会”，它不仅包括了政府对社会的管理，如群众利益协调、社会治安防控与食品药品安全监管等，还包括了社会的自我管理，即建立在社会自我组织基础上的自主管理，以及社会组织协同政府的社会管理。第三个方面是社会体制改革。当代中国推进社会建设必须以社会体制的改革和建设作为支撑，其中最重要的是社会组织管理体制、社会动员体制和社会流动体制。通过社会组织管理体制改革，大力培育和发展社会组织，提高社会的自我管理能力，充分发挥社会组织在社会管理中的基础性作用。推进社会建设特别是加强和创新社会管理，不能沿袭传统的群众运动式社会动员思路，而要通过建立健全法治，使公民参与在一个有序框架内进行。通过社会流动体制特别是户籍制度改革，取消附着于身份差异之上的权利与福利的不平等，最大限度地促进社会成员自由流动和上向流动，优化调整社会结构。第四个方面是社会能力建设。目前在一些地方，在推进社会建设和社会管理创新的进程中，较为忽视社会自身建设特别是社会的自我组织和自我管理。因而，加强和创新社会管理不但没有最大限度地激发社会活力，反而抑制了社会的自我组织和自我管理空间。社会能力建设的关键是社会组织的培育和发展，政府在其中扮演着重要的“孵化器”角色；社会组织通过参与公共服务提供、协同政府社会管理，促进自身的发展，发挥社会服务与社会管理的基础性作用。以上四个方面相辅相成、缺一不可，共同构筑起当代中国社会建设的有机整体。当代中国社会建设的基本经验如果说“中国奇迹”是一头大象，那么经济建设成就是它的一条大腿，当代中国取得的社会建设成就也同样显著，是它的另一条大腿。在“9·11”事件10周年之际，美国学者弗朗西斯·福山在接受上海《文汇报》专访时认为，“9·11”事件以来10年中，世界上发生的最重大事件，并不是美国的反恐战争及其胜利，而是中国等金砖国家的崛起。如果说“中国奇迹”是一头大象，那么经济建设成就是它的一条大腿，当代中国取得的社会建设成就也同样显著，是它的另一条大腿。当代中国社会建设的基本经验，可以概括为“三个积极”，即积极转变发展理念和政府职能、积极创新公共事务的治理模式和积极推进体制改革和制度建设。首先，积极转变发展理念和政府职能。十一届三中全会确立了“以经济建设为中心”的基本路线。这在当时具有重要的现实性和紧迫性，取得了巨大的积极效应。“以经济建设为中心”成为改革开放30多年中国经济社会发展的最重要经验之一。但随着经济建设的中心地位不断得到强调和巩固，加上偏重GDP等经济增长指标的政府政绩考核与干部考核体制的影响，我国的政府治理形态特别是地方政府逐渐转变为发展型政府，即以经济增长为目标，政府在经济领域扮演积极的角色如招商引资、开发项目等，甚至担当经济发展的主体力量，政府财政最大化地用于生产性投资甚至充当投资主体。这种发展型政府常常“选择性履行职能”，即过多履行经济建设职能甚至直接充当投资主体，而相对忽视社会建设职能的履行。作为结果，社会问题与社会矛盾不断积累和突出，特别是“看病贵、上学贵、买房贵”被人民群众戏称为“新三座大山”。十六大以后，社会建设、社会和谐逐渐成为了我国经济社会发展中的关键词。2003年十六届三中全会系统提出了科学发展观，突出了经济社会全面协调可持续发展的原则，突出了发展的民生要求，这成为党和政府转变发展理念的重要标志。2007年，十七大明确提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设”。2010年十七届五中全会对十六大以来的新发展理念进行了系统总结和表述：“在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义”。这四个“更加注重”，从某种意义上可以视作我国转变发展理念、重视社会建设的一个宣言书。转变发展理念，需要落实到政府职能转变和政府转型。十六大首次将政府基本职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，并强调要重点关注公共服务和社会管理职能。温家宝总理在2005年政府工作报告中明确提出了“建设服务型政府”的目标要求。换言之，转变政府职能就是要超越发展型政府，确立政府以公共服务和社会管理作为核心职能的地位；实现政府转型就是要建设服务型政府，构建覆盖全民的基本公共服务体系，创新政府管理和服务方式，扩大公众参与公共事务管理，建设服务、责任、廉洁、法治政府。其次，积极创新公共事务的治理模式。转变政府职能、建设服务型政府，必然要求探索新的公共事务治理模式。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，充分发挥社会组织参与公共服务提供、协同政府社会管理的作用，积极培育和发展社会组织，稳步推进公众参与和民主决策，扩大村民和社区自治，形成多元共治格局，已日益成为新治理模式的核心要素。比如，广东乌坎事件的顺利和妥善处理，得益于广东省委省政府对村民自治和民主选举村委会的尊重和支持。广东率先破冰社会组织管理体制改革也同样引人注目：2012年1月1日起，广州市各种行业协会、异地商会以及公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类社会组织，不再需要挂靠主管单位，可以直接到民政部门申请登记，这一举措到2012年7月1日起将扩大到广东全省。再次，积极推动体制改革与制度创新。在行政管理体制改革方面，关注民生的公共财政体制建设不断推进。2011年全国人大会议期间，财政部长谢旭人指出我国政府财政预算中用于民生领域的支出已达到2/3。他所说的民生范围比较广泛，包括了维稳、支农等在内。如果按社会性公共服务供给计算，2011年我国用于就业、社会保障、教育、医疗和保障性住房等的财政支出已占总支出32.1%，达到中等收入国家的最低水平。相比于过去，这是一个非常了不起的变化，表明我国的公共财政体制建设日益向民生倾斜。此外，公共服务与社会管理日益纳入政府政绩考核指标体系，一些涉及民生和社会管理领域的恶性事件，如血铅超标、重大矿难、强拆强迁等，相关地方政府领导人均被问责，这是行政问责制建设的重要进步。在社会政策体系建设方面，二十世纪八九十年代我国社会政策发展相对缓慢，社会政策改革缺乏总体规划和宏观战略，并且沿袭了传统的城乡二元思路，因而具有显著的应急性和二元化特征，农村长期处于基本公共服务和社会政策供给的“真空状态”。2002年以来，特别是全球金融危机期间，我国在就业、社会保障、教育、医疗和保障性住房领域集中出台了一系列社会政策，其政策重心和社会性财政支出不断向城乡居民、农民工和弱势群体倾斜。比如，2003年试点建立“新型农村合作医疗”；2006年通过《义务教育法（修订案）》，规定义务教育不收学杂费，义务教育经费纳入公共财政保障范围；2007年出台《劳动合同法》、《就业促进法》，试点“城镇居民基本医疗保险”，建立“农村最低生活保障制度”；2009年试点“新型农村社会养老保险”，出台“新医改”方案；2010年启动实施“国家基本药物制度”，通过《社会保险法》，将保障性住房建设工作纳入政府考核问责机制的范围；2011年提出了以公租房为主体的保障性住房体系建设目标，试点“城镇居民社会养老保险”。目前，我国的社会政策项目规划基本健全，实现了制度全覆盖，基本公共服务均等化水平显著提高。在这里，我举浙江省慈溪市的例子，来表征这一新社会管理格局中各类主体所发挥的作用。浙江慈溪市目前拥有户籍人口103万，登记注册的外来人口98万，两者比例几近1：1，给地方政府的外来人口管理构成了严峻挑战。以前，慈溪市对外来人口的管理方式基本上是“一打二防，打防结合”，但效果并不理想。2007年慈溪市转变管理理念，建立了暂住人口服务管理局，从侧重管控转变为促进“社会融合”，提倡“寓管理于服务”、“以服务促融合”，服务管理方式也日益精细化和人性化。同时，暂住人口服务管理局还牵头成立了名为“和谐促进会”的社会组织。目前全市345个村和社区全部组建了和谐促进会，共有会员单位3026家，会员28000人，其中外来人口会员和理事均接近一半。它的功能之一是搭建外来人口的民主参与平台，增进新老市民沟通和融合，共同参与社区治理。其二，它依托广泛的社会网络和基层群众，及时准确地掌握各类动态的信息，畅通社情民意反映渠道，妥善地解决矛盾纠纷，特别是引导广大的外来务工人员以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾、自觉地维护和谐稳定，从而发挥协同政府社会管理的功能。其三，对外来人口提供帮扶和救助，如劳动权益维权、提供工作信息、开展助困助医助学助残等。其四，为新老市民提供教育培训、文化体育、卫生保健、扶贫济困、环境保护、法律援助等社会服务。通过这一社会管理创新，慈溪市外来人口服务管理取得重大进展，今年初获得了第六届中国地方政府创新奖。当代中国社会建设的问题与不足一些党政领导人抓经济建设的能力和水平比较高，但提到社会建设、社会民生，往往是“谈起来重要，做起来次要，忙起来不要”。毋庸讳言，当代中国社会建设还存在着一些问题与不足。我把它概括为以下四个方面：第一，发展理念转变还不到位。社会建设尽管日益受到政府重视，但在不少地方政府那里，社会建设屈从于经济建设的总体地位仍未根本改变。一些党政领导人谈起经济建设、经济增长，非常有激情，思路也非常清晰，抓经济建设的能力和水平比较高，但提到社会建设、社会民生，往往是“谈起来重要，做起来次要，忙起来不要”。这种现象的存在，与现行政府政绩考核和干部考核指标体系仍然总体上偏重于GDP等经济指标密切相关。第二，体制改革滞后，这主要表现在行政管理体制和社会体制改革两个方面。就行政管理体制而言，1994年以来实行的分税制形成了财政收入中央集权化与财政支出责任地方化的突出矛盾，导致了政府间事权财权的不匹配。地方政府承担了主要的公共服务与社会管理职能，而随着近年来基本公共服务项目不断健全、社会管理事务日益加重，地方财政支出压力不断加大，制约了地方政府开展社会建设和社会管理的能力。中央政府的财政转移支付尽管逐年加大，但专项转移支付占较大比重，一般性财政转移支付较少，财政转移支付立法也尚未提上议事日程，因此地方政府履行公共服务和社会管理的能力存在着财政保障不足问题。另外，就是上面提到的政绩考核体制改革滞后，经济指标仍然偏重。再一个就是问责制还不健全，纵向问责存在严重缺陷，横向问责发育尚不充分。就社会体制改革而言，我们也还有待取得实质性突破。比如目前社会组织的双重管理体制，大大限制了社会组织的合法性获得和发展空间；社会动员体制较多是政治运动式的，法治框架下的公众有序参与进展较为缓慢；社会流动体制仍旧建立在户籍制度之上，尽管现在很多地方都有突破户籍制度的改革冲动，但区域性改革的效果有限，户籍制度改革必须由中央