当前审理农村土地承包合同纠纷案件

当前审理农村土地承包合同纠纷案件难点问题探析早在2004年4月30日，国务院办公厅在《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》中就指出：“稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展和保持农村稳定的制度基础。”“各级政府和有关部门务必高度重视，一定要站在政治和全局的高度，充分认识妥善解决农村土地承包关系的重要任务，是贯彻当前中央关于农业和粮食工作各项决策，保护农民发展粮食生产积极性的重要基础，对维护农民的合法权益、保持农业健康发展和农村稳定具有重要意义。”当前，改革、发展、稳定能否协调有序，“三农”问题尤其值得重视。而“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心又是土地问题。我们必须充分认识只有稳定农村土地承包关系，才能引导农民珍惜土地，增加投入，培肥地力，逐步提高产出率，才能解除农民的后顾之忧，保持农村的长期稳定。因此，妥善处理好农村土地承包纠纷案件，是人民法院当前和今后工作长期的一项重要任务。但是，目前审理这类案件中还有一些难点问题和有争议的问题亟待解决。笔者在此择列具有共性的部分问题，并提出粗浅的倾向性解决意见，以便抛砖引玉。一、第一轮农村土地承包与第二轮农村土地承包的关系如何认定在农村土地承包合同纠纷案件的审理中，无论是权属确定、权属保护，还是土地流转纠纷的解决，不少纠纷案件的裁判都面临对于第一轮承包与第二轮承包的关系，即第二轮承包是否属于新一轮承包的认定问题。因为很多纠纷的解决涉及到认定某种行为是否在“承包期内”的问题，而农村土地承包法中很多保护土地承包经营权的规定都有“承包期内”的前提限制，如第二十六条发包方不得收回承包地的规定、第二十七条发包方不得调整承包地的规定、第二十九条承包方自愿交回承包地的要求、第三十条妇女因婚姻和丧偶承包权的保护、第三十五条发包方不得单方面解除承包合同的规定等等。因此，界定第二轮土地承包与第一轮承包的关系，判定某种行为是否发生在“承包期内”的问题，已经成为裁判许多纠纷的基础性工作。本来，对于两轮承包的关系问题，早在2007年8月27日重庆市高级人民法院《关于刘恩芬与廖廷进、彭水苗族土家族自治县万足乡小河村一组土地承包经营权侵权纠纷一案的复函》【（2007）渝高法民示字第34号，以下简称复函】给四中院以后即已得到明确，但在审判实务中仍然存在分歧，甚至因此影响此类案件的正确裁判。不少同志认为，根据中共中央、国务院的文件精神，第二轮承包的政策没有改变，不少地方就是把第一轮承包的合同拿来抄一遍，只是延长了土地承包期，并且很多文件都有“延包”的用语。所以，第二轮土地承包不是新一轮承包，而是第一轮承包的继续，从最初土地承包时的1983年至2028年都属同一“承包期内”。笔者持相反的观点，即认为第二轮承包是新一轮承包，两轮承包时间非同一“承包期内”，其理由如下：首先，国家政策明文规定第二轮承包属于新一轮承包。中共中央1982、1983、1984年三年的1号文件都是对农村工作作出的政策性规定，均涉及农村土地承包（最初称联产承包责任制）的政策问题。其中《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》【中发（1984）1号文件】指出：“土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。”这就为第一轮土地承包的期限作出了规定。到第一轮土地承包即将到期之际，中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年8月27日发出了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，要求“认真做好延长土地承包期的工作”，规定家庭土地承包经营的期限“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年”。于是，1998年开展了第二轮土地承包工作。从该通知中“第一轮土地承包到期”的用语可知，第二轮承包属于新一轮承包。对此，第二轮土地承包完成之后的官方讲话和文件用语亦能佐证。如2001年6月29日全国人民代表大会农业与农村委员会副主任委员柳随年在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上所作的《关于中华人民共和国农村土地承包法（草案）的说明》中指出：“目前，延包工作已经基本完成，新一轮承包关系已经形成。”又如2002年5月28日农业部关于贯彻落实《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》的通知指出：“目前，农村延长土地承包期工作已经基本完成，新一轮土地承包关系总体上是稳定的。”由此可见，虽然国家及其部门的文件对第二轮承包都有“延长承包期”或者“延包”的提法，但都明确指出了第二轮土地承包是在“第一轮土地承包到期”的情况下实施的“新一轮土地承包”。其次，承包合同的重新签订及其内容决定了第二轮承包属于新一轮承包。一是从承包合同的内容看，第一轮承包起止时间为1983年至1998年，承包期限为15年；第二轮承包起止时间为1998年至2028年，承包期限为30年，作为合同主要内容的履行期限完全不同。二是由于第一轮承包后集体经济组织成员的变化情况和农村土地被征用或者毁损等种种原因导致的土地变化情况，第二轮承包合同发包方的成员主体和承包土地的范围也可能发生变化。三是第二轮承包需要发包方与承包方重新签订承包合同，而不是沿用第一轮的承包合同。再次，市高院的复函已经明确了第二轮承包属于新一轮承包。市高院（2007）渝高法民示字第34号《复函》指出：“从第一轮土地承包与第二轮土地承包之间经营期限的差异、两轮土地承包范围可能存在的不同以及第二轮土地承包需另行签订承包合同来看，第二轮土地承包与第一轮土地承包并不同属于一个承包期，第二轮土地承包为一个新的承包期。”二、一地数包纠纷如何处理最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定：“发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情形，分别处理：（一）已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；（二）均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；（三）依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。”该条款是关于同一土地上存在两个以上承包合同时，如何确立土地承包经营权效力的规定。其涵义是发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，应当按照“合同登记在先”、“合同生效在先”、“合法占有在先”三原则依次适用处理。该规定位于该解释第三部分“其他方式承包纠纷的处理”之中，按照“体系解释”即根据法律条文在法律体系上的位置确定它的意义、内容、适用范围、构成要件和法律效果的解释方法，该规定的适用范围为“其他方式承包纠纷的处理”，而不适用家庭承包纠纷案件的处理。笔者认为，该规定虽然是处理其他方式承包中一地数包纠纷的法律根据，但在目前法律尚无明确规定的情况下，可以作为处理家庭承包中一地数包纠纷的法律根据。因为在家庭承包中，同样存在同一土地有两个以上承包合同需要确立土地承包经营权效力的情形。在此情形下，法官可以根据案件的其他事实确定权属当属幸运。反之，如果从承包合同或者承包经营权证内容以外不能查明案件可供确定权属的其他相关事实，则可能使法官对案件的处理陷入困境之中。因此，将上述规定适用于家庭承包纠纷，按照规定的三个原则处理，既可解决法律漏洞的填补问题，避免法官陷入法律适用的困境；又可免除法官审查案件其他事实的无效周折，提高法官审判家庭承包纠纷案件的效率；还可保证家庭承包纠纷的处理具有明确统一的司法尺度，提升人民法院裁判的公信力。三、集体经济组织能否收回举家外迁承包户的土地该问题的解决在于对农村土地承包法第二十六条与《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第四十五条第（二）项之规定如何理解与适用的问题，涉及上位法与下位法关系的把握。一般说来，实施性规定适用优先原则是处理上位法与其实施性规定（下位法）适用关系的一条规则。最高人民法院审判委员会委员孔祥俊同志曾经在《法律规范冲突的选择适用与漏洞填补》一书中（见该书第242—243页）指出：就立法法规定的法律渊源而言，下位法可以是上位法的实施性立法，如为执行法律的规定而制定的行政法规，为执行法律、行政法规的规定而需要根据本行政区的实际情况制定的地方性法规，为执行法律或者行政法规制定的部门规章以及为执行法律、行政法规、地方性法规的规定而制定的地方政府规章。这种实施性规定与上位法的关系，可以概括为效力优先与适用优先的关系。前者指上位法在位阶或者法律效力上高于或优于实施性规定，在实施性规定与其发生抵触时适用上位法的规定，体现的是效力优先；后者是指在实施性规定与上位法不抵触时，下位法可以优先适用和援引，体现的是适用优先。由此，我们可以对实施性规定适用优先原则下一个定义，即该原则是指在实施性规定与上位法不抵触时，下位法可以优先适用和援引的规则。在审判审务中，我们会经常遇到这一原则的运用问题。原告谭兴华农村承包经营户与被告李光富农村承包经营户、被告莫家坳组、第三人曾银昌土地承包经营权纠纷一案法律适用中的问题，即对集体经济组织收回举家外迁承包户土地合法性的认定就是例证。1993年，处于重庆市农村的谭兴华农村承包经营户举家迁到湖北省钟祥市居住，并在迁入地承包了耕地9亩。1998年原告原所在的莫家坳组召开社员大会，将谭兴华农村承包经营户的林地收回，以600元的承包费发包给另一农户李光富承包经营。2009年林权制度改革，莫家坳组将原告“半边湾上半边”的林地登记在被告李光富户名下。原告得知后，起诉要求判令莫家坳组将林地发包给被告李光富的行为无效，返还林地，并赔偿损失8000元。一审法院根据农村土地承包法第二十六条的规定判决原集体经济组织收回重新发包无效，并判令被告返还林地；二审则根据《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第四十五条第（二）项之规定，认定原集体经济组织系合法收回，判决撤销原判，驳回原告的诉讼请求。本案法律适用的核心问题是原告所在的莫家坳组能否收回其承包林地的问题。对此类问题，农村土地承包法无明确规定。为了有效实施农村土地承包法，重庆市人民代表大会常务委员会制定了《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2007年3月30日重庆市第二届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过)。该办法第四十五条规定：“以家庭方式承包的，有下列情形之一，发包方应当收回承包方的承包地：(一)承包期内，承包方全家迁入本市各区县(自治县)所辖街道办事处或者区县(自治县)人民政府驻地镇，转为非农业户口的；(二)承包方全家迁入本集体经济组织以外的农村落户，在新户籍地取得承包地的；(三)农户整体消亡的；(四)法律法规规定应当收回的其他情形。根据该条第（二）项之规定，以家庭方式承包的，承包方全家迁入本集体经济组织以外的农村落户，在新户籍地取得承包地的，发包方应当收回承包方的承包地。对此案的判决，一审法院只考虑了上位法效力优先方面，因而认定原集体经济组织系违法收回，重新发包无效。而二审法院认为，在上位法农村土地承包法第二十六条对此问题无明确规定的情况下，作为下位法的《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》的具体规定与上位法不存在抵触问题，应当优先适用，故作出与一审完全相异的裁判。四、因公益事业建设占地后发包方能否调整承包地该问题的解决涉及《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村承包法）第二十七条规定的理解与适用。该法条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”对于“因公益事业建设占地”是否属于农村承包法第二十七条第二款规定的“需要适当调整的”“特殊情形”，秀山县法院和重庆市第四中级人民法院审判的原告石胜旺农村承包户与被告龙俊方农村承包户排除妨害纠纷一案就是例证。里仁乡上川村原5、6组一直没通公路。2002年冬季，应群众要求，