新型农村社会养老保险讲义

（2011年第一期）党立新•第一部分：概述•第二部分：开展新型农村社会养老保险试点的意义和作用•第三部分：新农保试点指导意见的形成过程•第四部分：《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》解读•第五部分：工作方法•第六部分：工作要求第一部分概述•一、农村社会养老保险•二、新型农村社会养老保险•三、新农保概念的提出及其与老农保的主要区别一、农村社会养老保险•农村社会养老保险，简称“农保”，最初是指以个人缴费为主、完全个人账户的农村社会养老保险制度。即所谓老农保。•1986年，国家“七五”计划提出“探索研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”。背景一：土地家庭联产承包制在农村普遍推开；背景二：计划生育基本国策在农村全面实行。•1991年1月，国务院决定民政部选择一批有条件的地区开展建立县级农村社会养老保险制度的试点。2月，民政部成立“民政部农村社会养老保险办公室”。同年6月，国务院在《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号文件）中进一步明确了劳动、人事、民政三个部门分别负责企业、事业和农村养老保险的分工。•根据国务院的决定，在总结农村基层社会保险工作的经验和调查研究的基础上，在对我国建立农村社会养老保险制度所具备的环境、条件、特点等情况进行分析认识的基础上，1991年6月，民政部农村社会养老保险办公室着手制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，并依据《基本方案》所确定的原则，在山东组织较大规模的试点，对《基本方案》进行检验。•1991年10月，民政部在山东牟平县召开了全国农村社会养老保险试点工作会议，将《基本方案》提交会议进一步讨论。同时，广泛征求各有关部门的意见。在此基础上又对《基本方案》再次修改。1992年1月，民政部将《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》(民办发[1992]2号)正式下发至全国。•1993年5月，新疆维吾尔自治区人民政府批转了自治区民政厅起草的《关于建立和实施县级农村社会养老保险制度基本方案》（新政发[1993]51号），1993年10月，自治区农村社会养老保险试点工作从博尔塔拉蒙古自治州博乐市开始。•1998年3月，九届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，决定将民政部管理的农村社会保险划入新成立的劳动和社会保障部，实行全国社会保险的统一管理。当年4月，自治区民政局长会议宣布停止农保工作，准备移交给劳动保障部门。•整顿规范。1999年7月，《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》指出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”•上述过程即所谓老农保时期。•老农保在自治区12个地州市的44个县（市）进行了试点，10万人参保，收缴养老保险费5500多万元。有的县刚刚开展了一年就停止了。•从1998年3月老农保停止，到2009年9月《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）下发，我区农村社会养老保险工作“暂停”将近12年，只有呼图壁县、和布克赛尔蒙古自治县等自行探索。二、新型农村社会养老保险•新型农村社会养老保险简称“新农保”，是指按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”原则，正在探索建立的一种新型农村社会保险制度。这个制度实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合，社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。•我们按照2009年9月，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）这样来描述新农保这个概念，因为新农保试点才刚刚提出，2009年全国选择10%的县（市）进行试点，计划到2020年全国覆盖，真正建立起这项制度的时候才能下一个准确的定义。•《中华人民共和国社会保险法》（2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，2011年7月1日起施行）第二章第二十条规定，“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度”。“新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合”。第二十一条规定，“新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成”。“参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇”。三、新农保概念的提出及其与老农保的主要区别•新老农保制度的根本区别在于是否有政府补贴。•新农保制度这个概念的提出有一个过程。•党的十六大报告提出，在有条件的地区探索建立农村养老保险制度。•党的十七大报告提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，“探索建立农村社会养老保险制度”。•2008年中央1号文件要求“鼓励各地积极开展农村养老保险试点工作，加快覆盖”。•2008年10月12日，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“健全农村社会保障体系。贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。”•2009年中央1号文件指出，“抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”。初步提出了“新型农村社会养老保险”这个概念，但还没有具体内容。•在多次征求意见进行修改的基础上，2009年9月，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）颁布实施，新型农村社会养老保险这个概念才有了具体的内容。•新农保制度刚刚提出试点，需要一个探索过程。按照32号文件确定的任务目标，这项制度要真正建立起来在全国普遍实施，还需要到2020年，那时，基本实现对农村适龄居民的全覆盖，需要10年时间。从目前情况看，全覆盖的时间会提前。《中华人民共和国社会保险法》的颁布将会促进全覆盖的时间。第二部分开展新型农村社会养老保险试点的意义和作用一、贯彻落实科学发展观，统筹城乡经济社会全面协调可持续发展的需要二、应对当前国际金融危机的影响三、推进基本公共服务均等化四、有利于化解农村中各种社会矛盾五、逐步建立新农保制度，可实现由家庭养老方式向社会养老保险转变六、应对人口老龄化高峰期到来七、社会进步的一个重要标志一、贯彻落实科学发展观，统筹城乡经济社会全面协调可持续发展的需要•党的十七大全面深刻阐述了科学发展观的内涵，其第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。并提出了加快推进改善民生为重点的社会建设，建立新型农村社会养老保险制度。开展新农保试点正是以人为本、改善民生、统筹城乡经济社会全面协调可持续发展的重要步骤，完全符合科学发展观的要求。•以国发[2009]32号文件为标志，新型农村社会养老保险制度试点已经在全国10%的县（市、区、旗）开始了，经国务院新农保试点工作领导小组办公室批准，我们新疆有13个县（市）在进行试点，超过了10%，2010年6月30日又批准我区南疆三地州的县以及全疆边境县、国家扶贫开发工作重点县等43个县（市）为第二批全国新农保试点县，使我区试点县覆盖率达到61%（当年全国试点县达到838个，覆盖率为24%），说明党和国家对新疆的特殊照顾，特别关心。说明国家对新疆的特殊照顾，特别关心。•党的十七大报告指出，“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段……进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”如果不破除城乡二元结构，不形成城乡经济社会发展一体化格局，就难以做到全面协调可持续发展•农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局，因此，党中央把“三农”问题作为全党工作的重中之重，近年来，做出了一系列重大决策。•党的十六届三中全会提出了“五个统筹发展”的战略，其中统筹城乡发展位居第一。•根据统筹城乡发展的要求，党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的宏伟目标，对“三农”采取“多予、少取、放活”的政策，实行“城市反哺农村，工业反哺农业”的政策。同时提出“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。•十七届三中全会决定，要贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度,进一步明确了建立新制度的目标。二、应对国际金融危机的影响从现实意义来说，试点地区已经年满60周岁的农村老年居民，其符合条件的子女参保缴费，他们每个月至少可以领到由财政全额支付的最低标准基础养老金，55元，一年就是660元，老人们手里有钱了，就敢于消费，这对于开拓农村市场，扩大国内需求产生强大而持久的动力。有利于应对国际金融危机带来的影响。三、推进基本公共服务均等化从整个国家的经济社会发展来看，建立新农保制度就实现了城乡居民在社会养老保险方面的制度平等，随着经济发展、国力增强，就可以逐步缩小乃至最终消除城乡居民在这方面的差距，这对于改变城乡二元结构、逐步做到基本公共服务均等化，无疑是一项重要的基础性工程。建国以来，为了实现工业化目标，我国形成了城乡二元结构，基本公共服务出现了不均等的现象，城乡发展水平相差悬殊。城乡二元结构就好象一个人一条腿长一条腿短，走路不协调，不利于我国全面协调可持续发展。党的十七大报告指出：我国“城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡；……劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然较多”。一方面，建国以后，我国通过工农业产品价格剪刀差，使农村无偿地为城市工业化提供了22666亿元的资金。采取这种发展战略，我国用不太长的时间初步建成了比较完整的工业体系，但也因此形成了城乡二元经济社会结构，城乡居民的生活水平也因此拉开了距离，并逐年扩大。2006年城乡居民收入比扩大到3.28：1，绝对额的收入差距达到8172.5元，2007年首次出现缩小，为3.21：1。城乡现行的极不平等的养老保险格局就是在这样一种极不平等的基础上形成的。另一方面，城乡社会保障制度建设资金投入不平等。2005年第9期《中国劳动》统计：从全国社会保障费用支出的情况来看，占人口70%左右的农民，只享有社会保障支出的10%左右；而占总人口30%左右的城市居民，却占到社会保障费用的90%，城市居民人均社会保障费用是农民的20倍以上。在2006年1月13日全国劳动保障工作座谈会上，财政部副部长王军指出，财政对社会保障投入持续增加，仅以1998年到2005年为例，全国财政社保经费年支出由598亿元增长到3600亿元左右，年均增长29.4%，占财政支出的比重也从5.5%增长到11%。全国财政对企业职工基本养老保险基金的年补助支出从22亿元增长至600多亿元，增长了27倍，8年累计补助支出达3000多亿元。2009年3月5日温家宝总理在《政府工作报告》中指出：“全国财政用于社会保障支出五年累计1.95万亿元，比前五年增长1.41倍”；“从2005年开始连续三年提高企业退休人员基本养老金标准。中央财政五年累计补助养老保险专项资金3295亿元”。并且从2008年1月1日起，再连续三年进一步提高企业退休人员基本养老金水平，2011年已经是连续第七年提高企业退休人员养老金水平了。而在国发[2009]32号文件之前，国家对农村社会养老保险则没有财政补助政策。再从保障人口的覆盖面和养老保险金积累来看，农民和城镇职工相比差距更大。我国农村社会养老保险试点是从1991年开始的，据统计，截至2007年底，在占全国人口总数70%的农民中，参加农村养老保险人数为5171万人，共有392万农民领取养老金，积累保险基金412亿元，而且主要是农民自掏腰包。到去年为止，自治区农保基金滚存结余1亿多元，其中集体补助只有59万元。1998年以来，由于进行机构改革和“整顿规范”，农保工作