最新金融监管改革方案探讨一行三会的分合

金融监管启示目录改革背景原因金融监管简史改革方案探讨英美监管体制金融监管一、改革背景原因近年来随着金融创新的力度不断加大，国内金融机构跨行业、金融产品跨领域、金融业务跨市场的现象越来越多，再加上互联网金融跨越多个平台，地方金融跨多个区域以及金融市场走向国外，都对分业监管体制带来了严峻的挑战，尤其是金融机构综合经营削弱了现行分业监管的基础。近年来频繁暴露的局部风险，特别是经历的股市大波动表明，现行分业监管的体制框架已经不适应国内金融业发展的需要。2012年11月8日，党的十八大提出要“深化金融体制改革、加强金融监管、推动金融创新、维护金融稳定”2013年11月9日，十八届三中全会就加强金融监管提出了完善监管协调机制的改革任务。2015年11月26日，十八届五中全会关于“十三五”规划的建议强调，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。习近平总书记《关于中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议的说明》第十三个五年规划习近平总书记在《关于中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议的说明》中也指出，快速发展的中国金融业已经形成多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系和更加开放的金融市场，特别是综合经营趋势明显，这对现行的分业监管体制带来重大挑战。他表示中国必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险，要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。习近平总书记在就“十三五”规划建议所做的情况说明中同时指出，近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾。A股震荡加码改革决心周小川2016年3月12日，参加全国两会答记者问时表示：“我国的金融监管体制在危机中也有一些不令人满意的表现，特别是2015年中国金融市场出现的一些动荡也促使我们反思金融监管体制需要做出调整。央行调查统计司司长盛松成曾撰文指出，金融业分业监管已无法适应混业经营的需要，很多短期资金成为国内游资，在各金融市场寻找套利机会，成为这一轮股市大幅震荡的重要助推力。二、金融监管简史一行三会银监会保监会证监会中央银行我国金融监管体制分业监管模式中国金融监管的发展历程自1949年建国以来，中国金融监管制度大致可分为以下三个阶段。一、金融压抑下的金融监管（1948-1978）二、人民银行统一监管时期（1978-1992）三、金融分业监管时期（1992年至今）一、金融压抑下的金融监管（1948-1978）中国人民银行成立于1948年12月1日，其主要职责是履行金融监管的职责。1950年11月，经政务院批准的《中央人民政府中国人民银行试行条例》规定，在总行设立检查处，专门负责国家对金融业的监督管理职能。在这一背景下，其金融监管的职能是通过在会计部门设置稽核机构来实现的。但在新中国成立后一直到1978年期间，我国社会经济实行了高度集中的计划经济体制，在这种高度集权化的实物计划经济背景下，整个社会的经济资源配制方式和社会经济运行调节方式都是通过计划实行的，金融只是计划部门的配角、财政部门的出纳，整个金融处于高度压抑状态。因此，在计划经济体制下，金融监管主要以上级银行对下级银行执行统一的信贷计划、现金计划进行管理为主要方式。虽然也要检查计划执行情况，但绝非现代意义上的金融监管。二、人民银行统一监管时期（1978-1992）1978年我国开始实行“改革开放”的战略方针，这一时期的中国金融体制改革也开始起步，伴随着金融体制改革的进一步深入，中国金融监管制度也开始了探索阶段。1982年，中国人民银行设立了金融机构管理司，后又从该金融机构管理司设出条法司、非银行金融机构管理司和保险司，原金融机构管理司改称银行司，另外成立了外资金融机构管理司。1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行施中央银行职能，初步在我国形成了二元化银行体制。这一期间金融监管的措施主要采取报告制度、年检制度、评级制度等等，并建立现场检查和非现场检查相结合的制度。完善了商业银行报表专收、资产负债比例管理等一系列监管制度，通过定期、不定期考核和检查，及时发现问题。三、金融分业监管时期（1992年至2016）1．中国金融分业监管体制初步提出（1992—1995）2．中国金融分业监管体制的确立阶段（1995—1998）3．中国金融分业监管体制的完善阶段（1998—2003）4．中国金融分业监管体制的改革阶段（2003年至今）1．中国金融分业监管体制初步提出（1992—1995）1992年10月，国务院成立了国务院证券委员会和证券监督管理委员会，负责股票发行上市的监管，而中国人民银行仍然对债券和基金实施监管。这标志着我国的金融分业监管体制开始起步。1993年底，国务院发布了《关于金融体制改革的决定》，奠定了我国金融分业监管体制，也为我国的金融分业监管奠定了现实基础。2．中国金融分业监管体制的确立阶段（1995—1998）这一阶段是中国金融监管立法集中阶段，1995年以来，全国人大及其常委会通过了包括《中国人民银行法》在内的“四法一决定”等金融法律，这些法律基本确定了我国金融体制分业经营的基本格局。与金融监管立法工作加快相一致，这段时间的金融监管机构设立和改革不断加快。1998年底，中国人民银行管理体制进行了重大改革，撤销省级分行，跨省区组建九家分行，以增强金融监管的独立性和有效性。1998年6月，国务院决定将证券委员会并入中国证券监督管理委员会，将中国人民银行的证券监管权全部移交中国证监会。1998年11月，国务院决定成立中国保险监督管理委员会。至此中国金融业分业监管体制初步确立。3．中国金融分业监管体制的完善阶段（1998—2003）1998年底《中华人民共和国证券法》获得通过。1999年，人民银行管理体制进行了重大改革，撤消了省级分行、建立了9个跨省区分行和两个营业部，中央银行依法履行金融监管职责的独立性得到了进一步加强。2003年4月中国银行业监督管理委员会正式挂牌履行职责。中国银监会的成立明晰了银行、保险、证券分业监管的框架。4．中国金融分业监管体制的改革阶段（2003年至今）2003年后随着银监会的设立，我国的金融分业监管体制得到了进一步的完善，而此时海外金融混业经营大潮风起水涌，国内金融混业经营趋势也日趋明朗。2005年，央行、银监会和证监会共同制定的《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》出台，该法规开启了我国各金融监管部门合作监管的大门。2006年新修订的《证券法》。2009年全球金融危机爆发后，国际金融监管改革浪潮风起水涌，面对全球金融监管改革的大背景，重新审视我国金融监管制度的利与弊，以中国金融市场的独特性为行动逻辑，构建激励相容的监管制度，成为当前我国金融监管体制改革的建设性任务。三、金融监管体系改革方案探讨央行正着手研究金融监管体制央行行长周小川表示，目前理想的金融监管体制还在讨论和研究之中。但研究基本有两个方向：一是找出过去监管存在的问题和不足，并寻找解决问题的办法，以提高监管效率、加强监管协调；二是2008年金融危机后，国际上在探索金融监管体制改革时出现新的倾向，即如何处理好宏观审慎政策、金融监管、金融消费者保护、金融稳定等之间的平衡。周小川在谈到理想的金融监管体制时表示，全球都还没有最好的模式，理想的中国模式则在听取各个方面的意见金融监管体制改革要从三方面考虑一要考虑在应对金融危机中能否坚强有力地形成协调，尽快地做出决定。二要考虑监管成本、信息集中，能否形成最好的激励机制，使得成本、责任、信息形成合理的分配。三要考虑宏观审慎，新的监管体制如何应对银行、证券、保险、信托进一步的融合，使得整个中国经济和金融竞争力提高，同时还要注重防范风险。“中国金融论坛•2016钱塘峰会”4月24日，央行副行长陈雨露出席在杭州召开的中国金融论坛·2016钱塘峰会并发表主旨演讲时表示，央行正在按照国务院的部署，会同有关部门研究制定金融“十三五”专项规划，其中就包括建立符合现代金融特点、统筹协调、有力有效的现代金融监管框架。当下社会各界的方案探讨（1）“超级央行”方案即所有监管功能回归央行，央行与“三会”合并成为兼顾货币调控和金融监管的“单一央行”。（2）“顶层协调”方案也称“委员会+一行三会”即维持目前一行三会格局基本不变，在更高层次设立中央金融工作委员会，统筹协调“一行三会”金融监管，做实日常协调和重大问题的决策和执行。（3）“一行一会”方案即合并三会建立一个超级金融监管机构；合并“三会”为国家金融监管委员会，与央行共同承担监管责任。（4）“一行一局”方案即央行负责宏观审慎政策的制定和执行，以及系统重要性金融机构的监管，非系统重要性金融机构由三会合并后成立一个审慎监管局进行微观审慎监管。（5）“一行两会”方案将银监会并入中央银行,保留证监会、保监会，并对其职能加以调整，形成“一行两会”基本格局。（6）“一行三会”功能重组方案保持现有格局不变，“三会”专注监管目标(剥离其行业发展目标)，对金融机构和业务实施微观审慎监管；同时将系统重要性金融机构和金融控股公司、系统重要性金融基础设施的监管和金融业综合统计交由央行负责。三、他山之石中外金融监管制度中国英国美国------英美监管体制金融监管的基础是金融市场与金融企业，其发展也遵循着这样一条规律：金融监管的发展通常滞后于金融经营的演进。当前，全球的金融业经营主要分为分业与混业两种模式，混业是当前金融业发展的绝对方向。相对应的，金融监管也诞生了分业与混业两种模式，并且从海内外金融监管的发展历程来看，大部分都沿袭了分业向混业演变的路径。最具代表性的海外金融监管模式是英美两类：从全球层面上看，英国的金融监管模式改革，代表着全球金融业在混业经营时代的一种发展方向③，如日本、韩国、新加坡等也都相继实行混业监管。美国拥有全球最发达的金融市场，虽然目前实行的仍然是分业监管。在上世纪末以来的“金融业监管一体化”的潮流中，英国和美国分别成为将金融监管职能从中央银行分离出去和依然保留在中央银行的两个典型。(一)英国“分离”式的监管改革英国目前的金融监管体制不仅是合一的，而且是同中央银行分离的。英国是混业经营，混业监管，实行央行主导下的双峰监管。央行通过金融政策委员会实施宏观审慎监管，“双峰”指审慎监管局和金融行为局，前者关注金融机构的风险暴露监测，后者关注消费者投资者保护问题，双方共同完成微观审慎监管。通过强化央行的权利，双峰监管改善了金融危机前英国金融监管体制缺乏协调的弊端，并且对监管方与金融机构的沟通提出了更高要求。(二)美国“整合”式的监管改革。美国是混业经营，分业监管，实行央行主导的双元多头金融监管体制。其中双元指的是联邦与州两个监管层面，多头指针对不同的业务领域设立不同的监管机构，在这之中，美联储扮演了金融市场“超级警察”的角色，是金融控股公司的“伞形监管者”。实践表明，英、美的金融监管改革在不同的直接原因背后有着共同的价值取向，即都是先“效率”后“安全”。无论英国还是美国，中央银行监管职能的整合与分离都只是相对的，而不是绝对的，其区别仅仅在于运用正式的还是非正式的监管权力。英、美两种模式各有利弊，相互之间具有互补性。美国在一体化监管方面与国际化趋势保持了距离，不仅银行、证券和保险监管者之间相分离，甚至在每一传统的领域中，都存在多重监管者，例如多个银行监管者、多个证券监管者以及多个保险监管者。如果说这种体系有优势的话，那就是存在监管者的潜在竞争;缺点即昂贵的重复监管成本和模糊的责任界限。英国统一监管则恰好相反，FSA继承了原有9个金融监管机构分享的监管权力，金融监管权高度集中。它强调用最节约和有效地使用资源的方式统一实行监管，减少了监管成本;缺点是中央银行的金融调控职能与监管职能的脱节以及缺乏监管者