我国农村养老保险模式浅析

2009年论文1我国农村养老保险模式浅析李军辉内容提要：随着人口老龄化程度的加深和计划生育政策的深入，我国农村的土地保障和家庭养老两种传统养老保障方式的保障能力日渐减弱。而现行农村社会养老保险制度的种种不足使之不能很好的为农民提供完善的养老保障，因此为了解决好农民的养老问题，探索建立一种合理的养老保障体系已迫在眉睫。本文通过对我国目前农村养老形势的分析，指出了农村社会养老保障的不足，并给出了针对性的改革建议，提出了以农村社会养老保险为主、商业养老保险为补充的农村养老保障体系。关键词：养老保险人口老龄化保险模式一、引言十七大将“老有所养”作为我国构建和谐社会的一个重要目标，提出要加快完善我国的社会保障体系，并号召要探索建立农村养老保险制度。我国是一个农业大国，全国总人口中有半数以上生活在农村。长期以来，土地保障和家庭养老一直是我国农村主要的养老保障方式，但是近年来人口老龄化速度加快、计划生育政策深入和农村劳动力外流，使得我国农村的土地保障和家庭养老的保障功能日益弱化，给我国的农村养老带来了巨大的压力。虽然农村社会养老保险工作已经开展多年，但是其体系还不完善，覆盖范围也很小，大多数的农村人口仍然处在农村社会养老保险体系之外。为了缓解我国农村越来越严峻的养老压力，实现构建和谐社会和建设社会主义新农村的目标，我们需要积极探索建立适合我国农村情况的新型养老保险模式。针对我国农村目前的养老形势，许多学者纷纷发表文章进行讨论。《农村社会养老保险制度创新》一书根据我国现行农村社会养老保险制度设计和执行过程中的主要缺陷和问题，通过对我国福建省各种类型农民的特征进行分析，系统地提出了我国农村社会养老保险制度创新的基本思路和模式等。《我国农村发展商业养老保险探析》（崔玉江，2008）通过对农民养老保障的需求进行分析得出了我国农村发展商业养老保险的必要性，然后深入地分析了农村发展商业养老保险所面临的制约因素，并根据我国农村的现实情况给出了针对性的改革建议，对农村商业养老保险的开展具有一定的指导意义。毛小兵在《商业保险参与农村养老保障的可行性分析》（2008）一文中通过对我国农村养老保障体系在执行过程中存在的不足进行分析，提出了引入商业性保险公司参与农村养老基金的管理和运作的观点，并对商业养老保险的主要优势和可行性进行了分析，针对可能面临的问题提出了针对性的建议。张时玲通过《中日农村养老保险制度的比较及其启示》一文对日本和我国农村养老保险制度的情况进行了阐述，并将两国的农村养老保险制度进行了详细比较，得出了日本经验对我国农村养老保险制度建设的启示。《农村养老保险制度的国际经验借鉴》（戚敏，2007）通过对西方工业国家农村养老保险制度发展模式的探讨，并结合我国的实际国情，2009年论文2对我国农村社会养老保险制度的发展提出了政策建议。随着我国农村经济水平的发展，农民的养老方式也将逐渐转变，为了能给农民提供完善的养老保障，应结合我国农村居民的养老需求的状况建立一个适合我国农村的养老保障体系，即以一个多层次的逐步完善的农村社会养老保险为基础，逐步引导保险公司进入我国的农村市场，使二者相辅相成，互相促进，共同为我国农民提供更完善的养老保障。本文在第二部分分析了我国农村的养老形势以及传统养老方式和农村社会养老保险存在的弊端，最后给出了针对性的改革措施并对保险公司进入农村市场给出了一些建议。二、我国农村目前的养老形势（一）我国农村的人口老龄化现状按照联合国国际人口学会对老龄化社会的划分标准，我国于2000年就跨入了老龄化国家的行列，又由于我国人口基数大以及实行计划生育政策所带来的人口自然增长率下降等因素的影响，我国是目前世界上老年人口最多的国家，而且人口老龄化的速度也越来越快。下表是我国人口年龄结构的变化表。表一中国人口年龄结构变化表单位：%196419821990199520000-14岁人口40.6933.5927.6926.7322.8915-64岁人口55.7561.5066.7466.5770.1565岁以上人口3.564.915.576.706.96老年赡养比6.387.988.3510.069.92资料来源：根据《国家统计年鉴2008》和《农村社会养老保险制度创新》中的相关数据整理而得从表一中的数据我们可以看出在历次统计中，我国人口结构发生了较大的变化，65岁以上老年人口在总人口中所占的比重逐渐增大，而0-14岁年龄段的人口比重却大幅下降，老龄化的加剧将使劳动人口的老年赡养比逐年增加，加重了劳动人口的养老负担。同时，必须要面对的一个重要事实是，我国老年人口中有大多数生活在经济不发达、养老保障比较薄弱的农村。我国过去几年人口的城乡分布结构如表二所示：表二我国近几年人口城乡结构分布单位：万人年份总人口城镇人口数比例乡村人口数比例20001265834584436.228073963.7820011276274806437.6679568362.3420021284535021239.097824160.9120031292275237640.537685159.4720041299885428341.767570558.2420051307565621242.997454457.0120061314485770643.907374256.1020071321295937944.947275055.06资料来源：根据《国家统计年鉴2008》中数据整理而得2009年论文3以2000年为例，从表中数据可知2000年我国全国人口总数为126583万人，其中乡村人口数为80739万人，占全国总人口的63.78%，再由表一中的数据可知2000年我国65岁以上的老年人口占全国总人口的6.96%，则通过计算可以得出2000年我国65岁以上老年人口的数量为8811万人，在这些老年人口居住在城镇的约为3179.9万人，而居住在农村地区的则有5631.1万人，是城镇地区该年龄段老年人口的1.77倍。同时，从表二中的数据还可以看出一个现象，即在过去的几年里，我国城镇人口的数量逐年增加，而农村人口的数量却在逐年减少，这主要是因为近年来我国的城市化和工业化的进程逐年加快，大量农村剩余劳动力纷纷进入城市务工，而且其中大多数为年轻的劳动力，导致了我国农村实际的人口老龄化速度要快于城镇，而且人口的老龄化程度也要高于城镇，为我国农村养老问题带来了巨大的压力，使得原本养老保险就不发达的农村地区要比城镇地区面临更大的养老问题。（二）我国农村传统的养老方式存在的主要问题1、土地的保障功能日益弱化由于我国人口基数较大，人均耕地面积较少，有的地区人均耕地面积甚至要低于国际警戒线的水平，人多地少的矛盾本来就使土地的保障功能严重的先天不足，难以保障农村居民的养老问题。另外，随着近几年我国城市化和工业化进程的加快，越来越多的土地被征用，耕地面积逐年减少，而农民又得不到足够的征地补贴，因此土地无法保障这些失地农民的养老问题。虽然国家近年对种地的农民进行了种地补贴，但与此同时各种种地成本也在不断的上升，农药、化肥价格不断上涨的同时农产品的价格却在不断下降，因此仅靠土地无法满足农村家庭的生活所需。而且在实行了家庭联产承包责任制以后，土地归集体所有，农民只拥有土地的使用权而没有所有权，这样无法继续劳动的老人也就不能靠变卖土地来解决自己的养老问题。种种的限制导致了土地的保障功能越来越弱，根本无法保障农民的养老问题。2、家庭养老越来越不堪重负家庭养老是我国农村居民最主要的最传统的养老方式，我国的孝道文化使家庭养老在过去很长的时间里一直承担着农村老人养老的重任，而农民大多也都抱有“养儿防老”的传统思想。但是随着计划生育政策的深入，我国农村家庭结构逐渐的小型化，下表是我国五次人口普查中平均每户家庭的人口数。表三五次人口普查中每户家庭人口数表单位：人年份19531964198219902000户规模4.334.434.413.963.44资料来源：数据来源于《国家统计年鉴2008》从表三中的数据我们可以看出，五次人口普查中我国居民的家庭平均人口数正在逐年的减少，而且在最近三次的人口普查中下降幅度均较大。由于受计划生育政策的影响，我国出现了大量的“4-2-1”或“4-2-2”的家庭结构模式，即一对夫妇抚养4个老人和1到2个的孩子，而农村地区也不例外。家庭规模的缩小，使一个家庭往往需要赡养更多的老人，而且农村地区家庭收入较少，经济负担之重使家庭养老越来越不堪重负。另外，随着大量2009年论文4农村劳动力向城镇转移，农村开始出现了大量的空巢老人无人照顾，这使家庭养老面临另一重考验。（三）现行农村社会养老保险的不足1986年，根据国家有关要求民政部开始了建立农村社会养老保险制度的调研和探索工作，并于1991年在山东烟台等地进行了个人账户模式的农村社会养老保险试点工作。1992年1月，由民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》开始实施，方案要求采取以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的筹资模式，在有条件的地区逐步推进农村社会养老保险工作，这标志着我国的农村社会养老保险制度开始实施。截至2006年底，我国农村有5374万人参加了农村社会养老保险，仅占全国应参保农民总数的不到8%，累计保险基金为310亿元，只有355万参保农民领取了养老金。而同样的农村社会养老保险，在1999年时我国农民参保人数为8000多万，2004年时的数字是5389万，同比较低了30%多①。农村养老保险开展十多年来，不仅没有获得快速的发展，相反农民的参保人数却在逐年的减少，除却农村经济发展水平低和农民保险意识差的影响之外，农村养老保险制度本身设计的缺陷也是制约其发展的一个重要原因。1、现行农村养老保险覆盖范围小，没有充分考虑农民的保险需求。我国地域辽阔，农村各地区间因为生产力水平和经济结构的差异而导致经济发展水平不平衡，东西部农村居民的家庭收入差距在逐年扩大。因此，相对东部经济发达的地区，中西部地区的农民更需要有农村养老保险来保障他们晚年的养老问题，但是恰恰相反，我国现行的农村养老保险却主要集中在东部地区，截至2006年底，我国东部地区农村社会养老保险的覆盖率已经超过60%②。然而，中西部大部分地区的农村养老保险工作基本处于停顿状态，大多数的农民仍处在农村社会养老保险体系之外，无法享受到农村社会养老保障体系所提供的养老保障。2、农村养老保险制度的法律制定工作落后，制约了自身的发展。农村社会养老保险是我国的一项社会保险制度，是政府不可推卸的社会责任，而一项制度的顺利实施需要有国家的法律提供有效的支持。在国外，许多国家都纷纷以立法的形式对农村社会养老保险制度予以支持，如日本、德国、美国等都已经制定了完善的法律制度以保证农村社会养老保险能够顺利实施，为农民提供养老保障。而我国在农村养老保险制度上的立法工作相对落后，到目前也只是按照民政部于1992年颁布的《农村社会养老保险基本方案》开展农村养老保险工作的，而且是本着自愿参与的原则，没有法律强制性。而我国的农民保险意识又较差，不会主动参加农村社会养老保险，这就不利于养老保险工作的展开。另外，由于没有立法的保障，而领取保险金又是在以后的事情，使很多农民担心将来不能够领取到养老金，自己的权益得不到保障，因此也不愿参与农村社会养老保险。这种源于对制度本身信心的缺乏制约了农村社会养老保险的发展。3、保险资金的筹集难以保证，设计保障水平较低。我国农村社会养老保险保费的收取实行的是“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的方式，但是我国大部分农村地区集体经济发展落后，使得集体补助十分有限，国家的补贴又难以到位，这就导致将来领取养老金的水平完全靠个人缴纳保费的积累，2009年论文5使农村社会养老保险制度成为了一种低层次的商业养老保险，只适用于经济发达的农村地区，而贫困地区的农民却无力参加。另外，我国现行农村社会养老保险的保障水平太低，根本无法满足人们的养老需求。按照《农村社会养老保险基本方案》提供的标准，农民可以在月缴保费2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元10