法国养老保险制度发展及其对中国的启示(1)

法国养老保险制度发展及其对中国的启示周国良一、法国养老保险制度的发展历程和现状在法国，退休后生活风险的社会化分摊可以追溯到19世纪初的工人互助组织，但制度化的养老保险是从19世纪中期起步的。从发展历程看，可以分为4个阶段：第一阶段是1850年-1880年，公共部门养老金制度的建立。政府为了使军人和公务员能够为国家忠心服务，制定了退休年金制度（同时还建立了伤残保险制度）。第二阶段是1880年-1910年，行业养老金制度的形成。铁路、矿业、冶金、捕鱼公司等一些大企业从人力资源管理的需要出发为雇员设立了行业互助性的年金制度。第三阶段是1910年-1990年，覆盖全体公民的养老金制度的推进。1910年出现了第一个包含有养老保险的社会保障法律（《社会保险法议案》）,将养老保险覆盖到所有工商业雇员。二战后颁布了《社会保障法》，开始实施覆盖全体公民的养老保险计划，并在六七十年代将农业、手工业者和自由职业者纳入范围。第四阶段：1990年至今，制度内调整。主要是提高享受条件，降低给付标准，以缓解随着人口的老年化和预期寿命的增加，养老保险支付增长的压力。由于历史发展的延续性以及各种既得利益的存在，法国的养老保险体制体现了以下特点：一是没有建立统一的养老保险制度。法国的养老保险制度就像一幅针对不同利益集团的制度“拼贴画”。不同归属的部门（如公共部门与私营部门）、不同行业的雇员（如工商业与农业）、不同层次的雇员（如一般职员与管理行政人员）、不同的就业形态（如雇员与自雇人员）之间的养老保险制度都存在一定的差异。除了多行业的基础系统外，还有各行业的增补系统，从而使法国的养老金制度十分繁杂，各种制度高达538种，其中仅适用于公共部门职员（如政府公务员、地铁公司职员）的制度就有近100种（BarbierJ.C.,2000）。当然不同的制度之间也存在一定的相似性，也因此可以归结为4大类：1、特殊保障制度，适用于军人、国家公务员；2、普通保障制度，适用于一般工商业雇员；3、农业保障制度，适用于自耕农、农业雇工；4、非农业非雇员保障制度，适用于商人、手工业者、自由职业者等。二是形成了有一定选择性的多层次保障结构。从纵向看，整个养老保险体系体现为基本养老保险、补充养老保险和补充的补充养老保险3个层次。基本养老保险（régimegénéral）提供基本的养老金，补充养老保险(complementaryrégimes)提供附加的养老金。这两部分都通过现收现付制的资金运作模式，由国家立法强制实施。目前，一般工商业雇员，基本养老保险的缴费费率为16%左右，其中雇员承担应保工资的6.55%再加所有工资的0.1%，雇主承担雇员应保工资总额的8.2%再加所有工资总额的1.6%。在缴费年限满40年时，可领取相当于本人工作期间工资最高的25年的月平均工资50%左右的基本养老金，缴费年限不足则按相应比例扣减。法定的补充养老保险缴费率约为工资的10%左右，由雇主、雇员分担，国家给予税前列支的优惠政策。这两部分相加，大约可实现70%左右工资替代率的养老金。补充的补充养老保险实施基金积累制，通过个人自愿的选择加入，由各种互助保险和商业保险组成，缴费率不固定。政府在个人投保时提供税收减免，但退休后收入超过纳税标准的部分，仍要纳税。三是基本实现了对全体从业人员的全覆盖。1945年以后，法国确定了养老保险普遍化原则，规定任何人员应根据其职业活动加入相应的养老保险制度。经过多年的实践和完善，借助各种各样分属于不同的行业部门管理的养老保险制度，逐步形成了覆盖全民的养老保险体系。其中，最大的养老保险制度--普通保障制度，覆盖了所有私营工商行业工薪人员以及管理人员，占所有雇员的70%，享受养老金的人员达850万，约占60岁以上人口的70%。特殊保障制度则涵盖了450万公共部门的员工，约占所有雇员的20%。此外还通过一些建立在税收优惠基础上的非强制性实施的养老保险制度对自雇、自营等特殊类型的就业人员实现了覆盖。四是建立了管理规范、监督严格的运作体系。在基金征收上，全国高度集中，强制实施。基金征收由“社会保险和家庭补助征收联合会”负责，授权私营性质的“征收联盟”进行各类社会分摊金（保险费）的统一收缴。企业注册登记后，其雇工人数、工资水平等详细资料均被要求登记入全国统一的企业管理电子信息系统。企业根据雇工人数、工资总额等情况自觉申报缴费，并对雇员承担的部分负责代扣代缴。如不按时缴纳的，则处以每天1‰的滞纳金。对极个别故意欠缴的，则提起诉讼，采取封账、没收或变卖企业财产等强制措施，负责人还可能因此送入监狱。法国基金征收的总收缴率高达98.5%，其中93%由企业自觉按时缴纳。在基金拨付上，由社会保障中央基金管理局协调安排。每月各地征收联盟将征集到的保险费和财政拨款汇入社会保障中央基金管理局的专门账户。基金管理局根据需求实际，拨付到养老保险全国基金会的专门账户。再由养老保险基金会直接汇入每个投保人的银行账户上，确保了养老金的按时拨付到位。在基金管理上，由独立于国家之外的带有私营性质的公益部门养老保险全国基金会进行经营，实行收支两个机构、两条线管理，各司其职，互相监督和制约。基金会采取理事会的管理形式，工会和雇主委员会联合组成理事会共同管理。总的来说，法国的模式既不同于以德国为代表的“俾斯麦模式”，又不同于以英国为代表的“贝弗里奇模式”，而是在这两者基础上的混合模式。它继承了俾斯麦模式的原则，实施了社会保险费由雇主和雇员共同承担责任，并根据受益者在职时缴纳社会保险费的多少、个人的参与程度、所承担的责任大小来决定其领取保险金的标准。同时又接受了贝弗里奇模式的思想，肯定了其以行业性互助（solidaritéprofessionnelle）为基础的全国性互助（Solidariténationale）的思路，继承了互济（mutualiste）的传统。因此，法国的养老保险制度一方面体现了坚守和超越行业性互助、植根于企业和工人之间的传统互助形式，并最终成为相对的自治——由相关阶层自我管理，另一方面又体现了通过政府财政支持、全国性互助来实现接近公共权利原则的集中统一。目前，从整个社会保障资金来源看，3／4为雇员和雇主按工资比例强制性缴纳的社会分摊金（保险费），1/4来自于政府的财政收入。二、中国养老保险制度的改革在中国，很早就产生了类似社会保障的思想萌芽，并在历代朝代中得以实践。中国的《礼记·王制》记载：“凡养老，有虞氏以燕礼、夏后氏以飨礼、殷人以食礼、周人修而间用之”。儒家文化的创始人孔子还构想出“不独亲其亲、不独子其子，使老有所终、壮有所用、幼有所长、鳏寡孤独废疾者皆有所养”的“福利社会”。而官员“致仕”（养老）制度则可最早见于奴隶制的商朝，并在周朝逐步形成了制度。新中国的养老保险制度则是从1951年开始建立的，并在50年代形成了分别针对国有企业城镇职工和机关事业单位工作人员的两个相对独立的制度。其主要特征是由国家规定基本统一的养老待遇，单位直接向个人支付养老费用。在农村，则延续几千年以来老年人以自己的劳动和子女提供的收入为养老依靠的家庭保障和个人保障模式。由于国有企业的经营由国家统负盈亏，机关事业单位的经费来源于政府拨款，这实际上是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证养老金发放的养老体系。到了80年代以后，随着经济体制转轨、国有企业改革以及劳动力流动的日益频繁，中国开始了养老保险制度的改革。到目前为止经历了以下阶段：第一阶段是80年代初-1993年，国有企业退休费用的社会统筹制度的建立与实施。为均衡国有企业退休费负担畸轻畸重的矛盾，80年代初，在一些地方开始推行退休费社会统筹的试点，并逐步在各级政府的推动下，在全国范围内开始了广泛的试点工作。在各地试点的基础上，1991年，为规范各地做法，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，要求在国有集体企业建立基本养老保险制度，并逐步将统筹层次从市、县级过渡到省级。同年还提出了推进农村社会养老保险试点的设想。第二阶段是1993年-1997年，社会统筹与个人帐户制度的试点。1993年中共十四届三中全会明确提出要建立多层次的社会保障体系以及养老保险社会统筹和个人帐户相结合的原则。之后，各地开始建立统帐结合制度的试点。在各地试点的基础上，1995年国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出了两个不同的方案供地方选择。同时还发布了《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》。第三阶段1997年-2000年，社会统筹与个人帐户制度的统一与规范。国务院在1997年发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》，并在1998年发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，开始在全国实施建立在省级统筹基础上的统一的养老保险制度。第四阶段2001年至今，开始进行社会统筹与个人帐户分开的改革试点。国务院出台了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，决定在辽宁省进行统筹与帐户分开的试点。从养老保险制度在中国的改革发展看，体现了以下特点：一是体现了相当的多样性。首先，地区间存在差异。中国的养老保险制度改革一直处于不断探索的过程中，而且这种改革探索的进程典型地体现了“摸着石头过河”的渐进式改革特征。由于中国地区发展的极其不平衡，以及对目标模式的不确定性，放权给省级政府甚至于县市级政府（还包括中央行业系统）进行当地的养老保险改革有一定的合理性，但也带来了养老保险制度在地区间的多样性及差异性（见表1、表2）。虽然中央试图对制度进行统一规范，却受制于本身对目标模式的不明确以及各种现存养老保险制度背后的利益关系。其次，部门间的差异性。机关事业单位仍然维持了原先的制度形式，按工作年限的长短按比例计算退休待遇。而企业开始实施统帐结合办法，养老金待遇与在职时的缴费直接挂钩。前者的养老待遇平均高于后者50-60%。最后，对象间的差异。对“老、中、新”适用不同的待遇计发办法，对改革前已退休的老人按老制度核算，对新人按新制度核算，对跨度制度改革的人员采用叠加的办法核算。表1、部分省市的月养老金水平（单位：人民币元）月养老金月养老金海南375.44广东530.09山东698.72江西455.84宁夏565.04北京731.33新疆兵团487.95江苏572.17上海750.74内蒙古499.67青海692.27西藏1001.84表2、部分省市的单位实际承担的养老保险缴费率（%）单位费率单位费率单位费率深圳7.3江西20.5上海24.2海南16.2天津21.5云南24.8大连18.5辽宁24.1兵团37.1（资料来源：2000年全国社会保险统计年鉴）二是多层次的养老保障体系尚没有建立。虽然国家早就提出了建立多层次养老保障体系的原则和目标，还一直没有出台统一的具体政策，补充保险还处于起步探索阶段。2000年底，企业补充养老保险覆盖的职工仅为560万人。这一方面因为目前已纳入养老保障体系的退休人员享受了具有相当高替代水平的养老金。基本养老金的平均替代率在80%以上，个别地区养老金的平均水平甚至于超过了当地的社会平均工资（见表3），远远高于大多数国家的养老金制度40-60%的水平。另一方面其他的单位和个人连基本的养老保险制度尚未参加，更不用说是补充的养老制度了。表3、若干省市的企业养老金替代水平1、退休人员2、在职人员养老金月均养老金月平均工资替代率（人民币：元）（人民币：元）（=1/2）甘肃704.55618.92113.8%新疆705.72634.25111.3%山东698.72638.00109.5%山西539.94505.42106.8%河北591.67585.17101.1%河南517.20516.17100.2%内蒙古499.68528.9294.5%陕西539.13577.5893.3%湖北540.37582.5892.8%西藏1001.841080.1292.7%宁夏565.04616.0091.7%青海692.27756.7591.5%黑龙江527.49591.1789.2%吉林523.98596.5087.8%云南601.88