授课教案十一第11章行政保障

第十一章行政保障第一节行政成本随着经济的发展和行政体制改革的进一步深入，如何有效控制行政成本已成为各级政府和学者关注的新的焦点问题。建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，转变政府职能，改进行政管理和服务方式，推行电子政务，是提高行政效率，降低行政成本的总要求。一、行政成本理论阐释（一）行政成本的涵义所谓行政成本，是指政府部门及其行政执行人员在制定公共政策，进行公共管理，生产公共产品，提供公共服务的行政过程中，所耗费的人力、物力、财力、时间等资源，对公众、生态环境造成的影响，以及机会成本的总和。（二）研究行政成本的必要性研究行政成本对于树立成本意识，有效控制行政成本具有重要意义：1.推动政府职能的转变。随着社会的发展和经济体制改革的深入，一方面政府宏观调控经济的职能日益强化，另一方面社会分配差距加大，使得政府职能不断扩张，政府规模总体上呈膨胀的态势。因此，降低行政成本，改革财政制度就成为转变政府职能，缩减政府规模最好的切入点。2.有助于优化决策，提高行政效率。树立成本意识，加强对行政成本的有效控制，真正使行政内含成本和行政实支成本的投入得到最高的回报，做到以最小的成本投入获取最大收益，进而克服铺张浪费、官僚主义作风，提高行政效率。3.合理补偿公共物品耗费，缓解政府财政压力。按照现代行政学的观点来看，低成本应该是高质量公共产品的要素之一。研究行政成本，控制行政成本，一方面可以引导政府积极降低自身运行成本；另一方面，可以合理确定公众部分补偿行政成本的额度，缓解政府，尤其是基层政府的财政压力，从而使政府合理分配财政支出，提供更优质的服务。4.可以抑制腐败，建立廉洁政府。自新中国成立以来，我国的政府机构改革就一直没有停止过。但是历次改革都把侧重点放在了职能转变、机构裁并方面，而政府工作人员并没有相应减少，反而呈上升趋势。真正裁减行政人员是有效降低行政成本的途径之一。人员的减少带来腐败、“寻租”机会的减少，有助于建立廉洁政府。5.行政成本是综合评价政府绩效的指标之一。为了达到控制行政成本的考核指标，政府必定会在职能转变、机构精简、冗员裁撤、工作流程再造等方面付出不懈努力，从而实现提高政府绩效的最终目的。二、行政成本的一般构成本书主张以成本的形态为标准，首先把行政成本划分为易于直接计算的货币形态成本和难以直接计算的非货币形态成本，然后再将货币形态的行政成本细分为人力资源成本、物资成本和管理成本，非货币形态成本细分为机会成本、社会成本和生态成本。（一）货币形态成本这里的货币形态成本主要是指在政府的财务帐目上可以直接体现、计算的那部分人、财、物的消耗。这部分成本往往比较容易引起行政人员的注意，也一直是控制的着力点。1.人力资源成本。这是政府部门工作人员在进行公共管理和服务过程中所产生的活劳动的耗费，以及用于提高行政人员素质的费用。这主要包括支付给行政人员的工资、奖金、福利，为其办理社会保险和劳动保险的费用，用于对其进行教育、培训的费用，和其他实物形态的报酬。近几年，随着知识经济时代的来临和人力资源管理学科的兴起，人力资源成本在整个行政成本中的比重呈上升趋势。2.物资成本。这是指政府及其工作人员在行政活动中所消耗的物化劳动，主要包括办公场所的修建、办公设备的购置费用，以及其他耐用物品的折旧。物资成本的开支必须坚持适度的原则，量政府财力而行，避免办公设施的闲置浪费和盲目攀比。3.管理成本。这主要是政府履行决策、领导、管理、服务等职能所必须进行的办公、会议、招待、差旅、调研等活动的费用。如果以成本的可变性为标准，这部分成本大多属于可变成本。这部分成本虽然可以在政府的财政预算中体现出来，但难以做到细致明确，实际工作中是否需要支出以及支出的额度存在很大的随意性。因此，这一部分成本的控制效果对行政成本的总额有很大影响，应是货币形态成本的控制重点。（二）非货币形态成本非货币形态成本一般不容易在财务帐目上体现出来，主要是由于政府的活动而间接产生的。这部分成本长期以来为行政人员所忽视，也是成本控制的难点。今后，在控制货币形态成本的同时应逐步加强对非货币形态成本的关注和控制。1.机会成本（opportunitycost）。机会成本，这一概念源于西方经济学理论，又叫影子价格。假设行为主体在某一时间有多种行为方案可供选择，其在选择从事某一行为的同时就意味着放弃了其他行为，所放弃的其他行为所能产生的价值就是这一行为的机会成本。计算机会成本是为在若干可行方案中找到最优决策提供参考信息，并对优选方案的经济效益做出全面正确评价。由于机会成本并没有实际发生，一般不在政府的财务帐目中直接反映，但它却是客观存在的。2.社会成本。这是政府决策或政府行为给社会公众带来的额外支出和费用。政府活动归根到底是人的活动，政府工作人员行为的偏差或不规范，是产生社会成本的根源。无论是政府决策失误、行政效率失常，还是行政人员“失节”、政府行为失范，都会不同程度的形成社会成本。这不仅加重了社会和公众的负担，而且还会影响政府的公共形象和公信力，最终不利于社会、经济的长远发展。3.生态成本。生态成本主要产生于以下两个方面：一方面，政府自身在提供某些公共物品时忽视了对自然环境和生态系统的保护；另一方面，由于政府政策的错误导向，过度追求社会经济的一时发展而对市场主体的环保控制有所放松。自然为人类经济的发展提供了资源，政府在制定经济发展规划和自然资源开发计划时，必须把对环境和资源的损耗计入成本，追求人与社会、自然的和谐、可持续发展，抛弃“唯GDP论”等错误思想，绝对不能再走西方工业化国家“先污染后治理”、以破坏环境为代价的发展道路。需要明确的是，政府的最终消费支出与政府成本不是同一概念，它是指由财政预算规定的政府用于购置办公设备、购买其他公共产品的费用。明确了二者的区别，有助于行政人员树立科学的成本意识，关注非货币形态的行政成本。三、行政成本的控制方法行政成本是可以控制的。通过规范政府的行政行为，理顺行政关系，再造行政工作流程，从而最大限度地减少行为中的不确定因素，可以使政府行为更加规范、更具有可预见性，对行政成本的控制也就成为可能。（一）影响行政成本的因素行政成本是行政人员在行政活动中产生的，必将受到行政人员的素质、政府的职能和定位，以及社会环境等因素的影响。1.行政人员素质。长期受计划经济体制的束缚，许多行政人员缺乏成本意识，认为政府的一切开支都是由财政包揽下来的，没有必要精打细算，不按照经济规律和财政规律筹措、使用财政资金，制定财政政策。另外，由于知识结构的不完整，相关经济学、成本会计学欠缺，使他们往往只看到了货币形态成本，忽视非货币形态成本。2.政府职能和规模。在过去，政府包揽了过多的经济、社会事务，如对经济过度干预，审批事项过多，办事手续繁杂，政府人员过剩，“政府办社会”现象突出。政府的触角伸到了社会的各个角落，再加之相关监督、检查机制的缺失，容易导致行政权力“设租”、“寻租”，滋生腐败，“租金”也最终计入行政成本。3.政府与市场、企业的关系。我国正处于转型期，市场经济刚刚起步，市场主体发育不成熟，政府职能转变滞后，政府与市场、企业界限不清。政府越位，代行市场、企业的部分职能，必将产生一定的超量成本，而不能带来相应效益。政府与市场各就各位，各司其职，各尽所能，才能以最小的成本换取最大的效益。4.公共危机事件。“人无远虑，必有近忧”。公共危机事件往往隐含在社会的常态发展中，如果不能提早制定危机应急预案，贻误应对危机的最佳时机，导致事态蔓延，不仅对经济、社会公众造成重大损失，破坏社会、自然和谐发展，更会大幅度增加政府补救行为的成本。行政成本的控制关键就在于提高政府行为的可预见性。（二）控制行政成本的行为原则控制行政成本的原则主要有：1.兼顾效率与公平的原则。效率与公平是一对矛盾统一体。“效率优先，兼顾公平”，就是要使市场机制和政府财政机制共同起作用，二者有机结合，提高行政效率，促进社会、经济健康发展，力求社会福利达到最优。2.明确定位、依法行政的原则。政府职能通过政府行为实现，政府行为产生行政成本。政府越位、违法行政不仅不能产生经济、社会效益，反而会加大政府成本。科学界定政府职能，重理政府与社会的关系，是控制行政成本的题中应有之义。3.收支平衡、适度从紧的原则。政府收支作为再生产过程中分配环节的特定部分，它既是联系生产与消费的纽带，又能通过财政收支平衡来制约和调节产业结构，制约国家建设规模同国家财力和物力之间的平衡。由于我国现阶段经济结构不合理，经济效益不高，地方财政支大于收等情况存在，仍需要适度从紧。4.全面控制的原则。控制行政成本要面向政府决策、管理、服务的全部过程和环节，充分动员，上下结合，发挥每个部门所有行政人员控制成本的积极性，①着眼于货币形态成本的同时更要注重非货币形态成本的控制。5.服务导向的原则。限定政府职能，规范行政行为，控制行政成本，并不是鼓励政府不作为。相反，现代公共行政的发展，要求政府变管理导向为服务导向，力求以尽可能少的成本提供更多高效、优质、廉价的公共产品和服务。（三）控制行政成本的方法行政成本产生于政府公共管理和服务各项活动的全过程，对其的控制也应着眼于政府的规模、职能、体制、理念，以及行政人员的素质、行为等各个环节。控制行政成本的方法主要有以下几点：1.提高行政人员素质，加强政风建设。现代社会知识更新加快，行政人员职业培训的重要性已得到了足够认识。在培训内容中加入行政成本的知识，可以使行政人员明确行政成本的意义、来源、补偿途径，树立成本意识。行政人员素质的提高，还可以克服官僚主义、“文山会海”、形象工程等现象，进一步降低行政成本。2.转变政府职能，精简政府机构。主要是转变政府直接干预经济和“政府办社会”的职能，把更多的公共权力归还于社会。职能的转变带来成本的降低。政府机构的精简，不仅是职能的转变，更要注重冗员的裁撤。精简人员，不仅可以降低人力资源成本的开支，而且减少了政府“设租”、“寻租”的机会，降低了“租金成本”。3.规范行政行为，推进依法行政。《中华人民共和国行政许可法》的颁布、实施为规范行政行为提供了良好的契机。规范政府决策、审批、指导、检查等行为，并配以规范行政程序等方面的法律法规，积极推进依法行政，加强行政行为的可控制性和可预见性，以减少超量成本或无效成本。4.改革财政体制，加强预算监督。取消沿用多年的以支出为基数的预算方法，着力改变基数累进、只增不减的状况，试行“零基预算”等新的财政体制，每年的预算基数以零为起点。对于上年度节余的部分，或转入下年度使用，或用于后备基金。形成统一完整的财政预算体制，统一预算内外收支，规范预算调整体制。预算由各级人大审议通过，具有法律效力。维护预算的权威性，加强预算编制程序的规范化，是控制行政成本的有效途径。5.重新设计政绩评价体系，树立科学的政绩观。政绩评价体系的导向作用主要体现在：目标的性质、高度将在很大程度上决定行为的方法、性质和行为主体的努力程度。考核指标的内容设计体现了政府的价值取向和对行政人员工作的期望与要求。在评价指标中加入对行政成本的考核，改变“唯GDP论”、形象工程等不正之风，树立科学的政绩观。6.借鉴企业精神，引入竞争机制。企业是以追求利润最大化为目的的，有着一整套科学规范的成本控制体系。西方许多国家已经开始尝试把市场机制引入政府，用企业家精神重塑政府，以顾客为导向建立政府服务体系，推进管理创新、体制创新，提高政府绩效，降低行政成本。7.完善配套的法律法规，加大监督、反腐力度。制度缺失是导致行政行为不规范，甚至是滋生腐败、权力“寻租”的根源。《预算法》、《行政监察法》、《行政许可法》等法律法规已经出台，相关的执行办法等配套措施必须完善。不仅要有法可依，更要有法必依，加强对决策、执行、预算等行政行为的监督。8.加快政府信息化建设。建立电子政府，推广电子政务是当今行政改革的趋势之一。政府信息化建设，一方面使政府行为置于社会公众监督之下，减少行政不规范增加的超量成本；另一方面，通过信息共享，也方便了政府其他部门对决策信息的收集和处理，减少沟通环节，降低信息获取成本。第二节行政方法一