对市场放开后我国粮食价格调控问题的反思

对市场放开后我国粮食价格调控问题的反思中国粮油信息网2008-9-288:41:47市场放开后，我国粮食价格波动幅度明显加大，这对政府调控粮食阶格提出了更高的要求。反思近几年粮食价格调控的得与失，对进一步完善粮食价格调控将十分有益。（一)市场放开后粮价波动的状况分析2004年中央1号文件明确指出：从2004年开始，国家将全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。市场放开后广我国粮食价格经历了两次大的波动。第一轮粮价波动始于2003年底，在2004年出现高点(见表1)。此轮粮价波动带有恢复性质，其背景是在粮食价格持续6年下跌后出现的恢复性反弹。从全国居民粮食消费价格指数(上年=100)看，从1997年开始，出现了持续6年的下跌。1997--2002年的6年间，粮价每年分别比上一年下跌8．9％、3．1％、3．1％、11．4％、0．7％、1．7％；但2001年、2002年下跌幅度明显降低，粮食价格开始走出低谷。2003年，粮食价格终于在持续下跌后出现全面回升，全国居民粮食消费价格指数比上年上涨2．3％。2003年1—9月份粮食价格相对平稳，但9月份后上涨幅度较大，10月份、11月份、12月份上涨幅度分别达到3．2％、10．8％、9．3％。2004年粮食价格延续了上一年的升势，全年上涨幅度为26．4％。其中，4月份粮价上涨达33．9％，为全年各月最高涨幅。此后各月粮价涨幅呈回落走势，尤其是国庆节后，粮价回落比较明显。2004年前后的这一轮粮价上涨是粮价持续下跌后，随着供求关系的变化而出现的恢复性上涨，市场放开所带来的不确定性对人们心理的影响对粮价一下涨起到重要助推作用，但随着政府支农力度的加强，粮食综合生产能力不断提高，粮食供求关系得到很大改善，粮价在2005年回落趋稳。第二轮粮价波动则发生在2006年底。2006年1-10月份粮食价格呈现温和上升态势，但到11月中旬突然快速上扬，出现了短时间大幅上涨的迅猛势头。全国粮价在12月份上涨6．6％，局部地区粮价上涨幅度更大。这次粮价上涨的背景是粮食连续3年增产丰收，单产迭创新高，粮食开始出现阶段性过剩情况下发生的。粮食丰收而价涨令许多人对此轮粮价上涨备感困惑。尽管政府采取快速有力的措施很快平抑了粮价，但问题值得人们深思。如果说第一轮粮价上涨取决于市场供求关系变化，即由供过于求向供不应求转变的话，那么第二轮粮价上涨尽管是由多种原因造成，但我们应该承认是导源于政府的宏观调控，即最低收购价政策在执行和粮食投放节奏上出现了问题。(二)粮价波动的特点与风险分析1．粮价波动的特点纵观市场放开后的两次粮价波动，与市场放开前的波动相比，带有明显不同的特征。第一，体制背景不同。粮食领域可以说是我国计划经济的最后一块堡垒，在放开前，体制的实质是计划经济；放开后，我国初步建立与市场经济相适应的粮食流通体制。这决定了粮价调控方式必然要做大的调整。第二，供求关系不同。长期以来，我国粮食处于短缺状态，价格上涨以此为背景。而2006年的粮价上涨是在粮食连续3年丰收下发生的，即使是2004年前后的粮价上涨也是在供过于求的关系并未逆转的情况下发生的。第三r波动频率不同。在短短的4年中接连发生两次粮价大幅波动，这在以前很少见到，波动的时间间隔明显缩短，频率明显提高。第四，波动原因不同。以前的粮价波动主要是在封闭的经济条件下由短缺造成的，原因单一。目前引起粮价波动的原因非常复杂，涉。及国内与国际、市场与政府等多方面的因素。第五，波动带有突发性。市场放开后，由于影响粮价的因素众多，任何一种因素的变化都可能会带来粮价的突发性涨跌。近两次粮价波动带有明显的突发性。一些粮食-品种价格在短时间内上涨超过40％，实际已超出恢复性上涨范畴，带有暴涨暴跌性质。可见，市场放开后，粮价波动表现出一些新的特点。政府对粮价的调控应该考虑这些新的变化，做到有的放矢。2．粮价波动的风险粮食价格频繁大幅波动会带来系列风险。首先，危及国家粮食安全。粮食价格异常波动，会向市场主体发出扭曲的价格信号，导致粮食资源不合理配置，危及国家粮食安全；而且粮食价格不稳定本身就是供求关系失衡的一种反映，折射出粮食可能处于不安全状态。其次，引发通货膨胀或通货紧缩。粮价是百价之基，在我国目前仍然可以这么认识。粮食价格大幅波动会导致整个社会物价不稳。最后，对低收入或无收人群体冲击大，容易引发社会问题。粮价上涨对城市低收入阶层或学生消费产生较大负面影响；粮价下跌则对农民收入增长形成抑制。(三)粮食价格调控的得失分析面对粮价大幅波动，政府从生产、流通、进出口等方面采取了一系列措施进行调控。在生产方面，采取最严格的耕地保护制度，努力提高粮食综合生产能力；在流通方面，出台了稻谷与小麦最低收购价格政策；在进出口方面，减少出口，扩大进口，增加国内市场供应；在政府储备方面，把握储备粮的吞吐轮换节奏，增加地方储备。其中，最为引人注目的焦点则是最低收购价格政策。政府粮食价格调控政策措施的实施取得了明显的成效。首先，促进了粮食安全。2006年实现粮食连续第三年增产丰收、单产再创新高的局面，这与努力提高粮食综合生产能力、扩大最低收购价政策的覆盖范围(既包括品种，也包括省份)、加大支农惠农的力度密切相关，3年粮食丰收有效地改变了我国粮食安全状况。其次，维护了粮价稳定。政府采用多种措施稳定粮价，尤其是粮食最低收购价政策，对稳定市场粮价起到双向作用。新粮上市，政府托市收购，可以化解粮价下行压力，并形成调控粮价的资源；粮价上涨，政府通过抛售最低收购价粮食，可以平抑粮价上扬。如2006年在启动小麦、稻谷最低收购价执行预案的省份，按最低收购价收购小麦、早籼稻、中晚稻分别达814亿斤、73亿斤、99亿斤，有’力地支撑了市场粮价。同时，截至2006年底，共组织24次2005年最低收购价稻谷拍卖，累计销售169亿斤；共组织7次2006年最低收购价小麦拍卖，累计销售101亿斤，既保证了市场供应，又实现了顺价销售，稳定了市场粮价。再次，体现了政府的调控意图。通过最低收购价等政策的运用以及合理制定政策预案、选择政策出台时机、选择收购粮食品种、指定市场集中竞售等方式，可强烈体现政府的宏观调控意图；尤其是通过国家粮食交易中心集中销售，容易形成权威价格，利于发挥价格对生产和流通的指导作用。最后，增加了农民收入。从2006年看，农村居民人均纯收入比上年实际增长7．4％，粮食最低收购价政策的作用功不可没。据有关部门初步测算，实施小麦最低收购价政策的地区，农民增收40亿元以上。应该说，我们应对计划经济条件下的粮食波动有十分丰富的经验，但是我们还没有在粮食市场放开条件下进行粮食价格全面调控的经验，市场化的手段在使用上还不熟练。在一些人头脑中，还存在计划经济的惯性思维，认为政府调控粮食价格就是对价格进行行政干预，甚至政府直接定价。价格下跌，就提高收购价格；价格过高，就限价销售。尽管行政手段简单有效、立竿见影，但是往往成本较高，副作用较大，违背市场经济的基本要求，过多地使用会影响市场在粮食资源配置中的基础性作用。这决定了现阶段我国粮食价格调控还存在诸多负面效应。第一，打破市场形成价格机制，扭曲粮食价格信号。粮食市场化改革的基本目标就是放开粮食市场，放开粮食购销价格，让市场在粮食资源配置中起基础性作用。市场放开后，粮价理所当然应由市场的供求状况决定。但在最低收购价政策下形成的一个基本事实是：政府控制了大部分商品粮源，控制了粮价，这难免让一些人对我国粮食市场化改革的目标产生怀疑。扭曲的价格会发出错误的信号，不利于生产者、经营者、消费者做出科学的决策。改革的目标和手段的使用出现了矛盾，对手段进行修正的问题就摆在了我们面前。第二，不利于深化国有粮食企业改革。推进国有粮食企业改革是粮食流通体制改革的重要任务，其基本目标就是要建立比较完善的现代企业制度，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体。但在最低收购价政策下，一些国有粮食购销企业不思进取，又靠政策饭过上“小康”日子，改革出现某种程度的“回归”，难免让人对国有粮食企业改革的目标能否实现产生怀疑。第三，粮食价格调控成本趋高。最低收购价与保护价没有本质区别，保护价所带来的高成本人们记忆犹新。粮食最低收购价政策的实施同样面临成本上升的问题。根据2006年小麦、稻谷最低收购价预案规定，支付收储企业收购费用2；5分／斤，保管费用补贴为每斤4分／年，即政府每收购一斤粮食每年要支付收储企业6．5分钱，按截至2006年底收购最低收购价粮食986亿斤计算，仅此一项就要支付收储企业64亿元。政府把大量资金补贴给流通环节，不利于提高补贴效率，此外，中央财政还要承担利息费用补贴或最低收购价粮食的销售亏损。另外，随着最低收购价粮食数量的增加，库容紧张问题突显，这都会增加政策成本。第四，不利于建立市场风险分担机制。很多人认为最低收购价政策实现了“地方满意，企业满意，农民满意”，但应该看到这种满意是以中央政府独自承担粮食生产经营的风险为前提。长此以往，不利于培育市场主体的风险意识。在市场经济条件下，客观需要建立一个多方共担风险的机制。(四)完善粮食价格调控的思路应该承认，在我国粮食价格调控取得成功的同时，还存在不少问题，粮食最低收购价也不应该是终极选择。市场放开3年后，问题暴露更充分，需要人们作更深刻的反思，以进一步完善粮食价格调控的机制。1．重新认识有关粮食的一些重大问题第一，改革目标与实现手段问题。国发[2007]117号文件提出的改革目标非常清晰，不容置疑，必须坚持。问题是现行的政策、措施、手段能否很好地实现目标，实现目标的成本是否合理。如果说二者存在较大差距的话，现行的政策手段还不足以实现目标的话，那么应该如何对政策手段进行调整、进一步深化改革，这是问题的关键。第二，长期短缺与短期过剩问题。从长期看，粮食短缺是不争的事实，但长期短缺并不排除短期过剩的存在。客观地看，目前我国粮食供求已平衡有余，因此解决粮食问题不仅要解决短缺问题，还要解决过剩问题。我们不能用长期短缺的思维来掩盖在某些时段出现的粮食过剩问题，否则可能会导致政策的失误。因此，粮食价格调控不仅要调“少”，而且还要调“多”。同时应该看到，粮食科技的快速进步为粮食增产提供了有利条件，只要国家重视，政策合理，即使出现短缺问题，也会得到妥善解决。第三，生产安全与流通安全问题。粮食安全的内涵与外延十分丰富，是一个涉及多层次与多环节的概念。近年来，政府把粮食安全的重点放在生产环节非常必要，但生产不是问题的全部。当粮食生产达到安全边际的时候，粮食流通往往具有决定作用。粮食丰收出现粮价大幅上涨，提醒我们要更加重视粮食流通安全。第四，总量平衡与结构失衡问题。连年粮食丰收，国内粮食供需状况明显改善，总量平衡有余，但地区、品种结构性失衡问题突显。从地区结构看，产区粮食安全状况良好，但由于深加工和工业用粮等因素影响，粮食消费需求显著增加；部分销区和产销平衡区粮食产需缺口有扩大的趋势，安全形势不容乐观。从品种结构看，小麦和稻谷由前几年产不足需转变为产需基本平衡；玉米由以往供需平衡有余逐步向平衡偏紧转变；大豆产需缺口继续扩大，进口量居高不下。因此，在总量平衡的情况下，也可能会因为结构失衡的原因导致某些地区、某些品种出现粮食价格大幅波动。当前，在粮食总量平衡情况下，粮食价格调控需要更多关注结构失衡问题。2．建立与完善现代粮食市场体系根据国家“健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”的总体要求，粮食流通体制改革的核心任务之一就是要建立和完善现代粮食市场体系，这是发挥市场在粮食资源配置中的基础性作用、建立市场形成价格新机制的基本前提。根据我国粮食市场发育的特点，现代粮食市场体系的基本框架应为：以零售市场为基础，以批发市场为主体，以期货市场为先导，以电子商务为方向，期货与现货结合、商流与物流结合、传统与网络结合、生产与流通结合的现代粮食市场体系。为此，我国应尽快出台现代粮食市场发展规划，完善粮食市场的法律法规，推动现代粮食市场体系的发展。3、建立与完善粮食价格形成新机制在社会主义市场经济条件下，国家要紧紧围绕“价格”做文章，最终实现政府调控市场、市场