对规范性文件审核的几点体会

对规范性文件审核的几点体会规范性文件在发布以后要被成百上千上万次地反复适用，有任何差错，包括合法性、合理性、科学性上出了问题都会给行政管理相对人、社会或者国家造成不便、损失等负面效应。因此，做好规范性文件审核工作非常重要。我在滨海县政府法制办工作三年来，县政府、县政府办制发的规范性文件的审核工作主要由我负责，有如下几点体会，供大家参考。一、规范性文件审核的几点原则一是认真细心的精神是做好规范性文件审核的态度要件，也是最基本的要件。态度是做好工作的主观前提，对于规范性文件审核工作我们首先必须具备的基本素质就是认真、细心、严谨，用心去发现每一个法律点，并精益求精地使这些法律点合法、合理。二是便民、利民的现代行政管理理念是保证规范性文件审核软质量的关键。有了负责的态度以后，首先应明确规范性文件审核的内涵。便民、利民的现代行政管理理念是保证规范性文件具备合理性的思想基础。合法但不合理的规范性文件形似有效，但因其与法的精神背道而驰，不具有合理性的软质量，所以它对社会、个体权利都有侵害。我们在规范性文件审核中应当注重提升文件内容的合理性。三是使规范性文件设定的行政管理措施符合管理与社会发展的一般规律是规范性文件审核的追求。管理既是一门艺术也是一门科学，行政管理措施要尽可能地尊重和运用管理科学研究的先进成果，如大社会小政府、个人意思自治、尊重市场规律、注重利用激励机制、管理与引导相结合等理念。二、规范性文件审核在技术上的操作要领(一)注重法条检索，全面掌握法条据了解，以往的规范性文件审核工作囿于当时信息技术的落后，主要由审核人员自己翻书去检索法条、文件，或者由拟文单位提供法条、文件依据。据我观察，此时往往会出现适用无效法条、文件的情形。这些法条、文件，有些已被明令修改或废止，有些被新法、新文件自然修改，有些因与上位法条、文件抵触而自然失效。而且此种方法掌握的法条、文件依据有限，如果审核人再缺乏基本的宏观法学、经济学、管理学知识的话，往往会出现孤立地看法条及片面地理解法条的情形。以这种获取法条文件依据的方法来开展规范性文件审核工作无疑会出大错，对于专业的法务工作人员来说这是一个基本缺陷。我们应当运用现代信息技术的成果，掌握先进的法条检索方法。这里的运用现代信息技术主要指对网上数据库的运用。我个人推荐的该类数据库为：1.全国人大网的网上法条检索数据库（网址为）。该数据库提供的法条及时效性注释非常准确权威，而且提供的法律、行政法规、部委规章及中办、国办发布的全国性法律法规或法规性文件检索服务为免费全文检索；提供地方法规及地方政府规章级别的法条名录检索服务，并对名录标注颁行日期、时效性等说明。借助这些说明，我们可以判断在别的网上数据库或法律法规汇编检索到的法条是否为最新的目标法条。2.中国法院网数据库(网址为．china－court．org)。目前该数据库可以免费注册，提供规章以上规范性文件的全文检索。在全国人大网上检索不到全文的地方法规、地方政府规章可以从这里获得，但是该数据库时常出现法条更新不及时，法条的修改废止信息反馈不及时的情况。3.部委网站：检索专门法条或文件时可以上部委的网站，尤其是检索规章以下的规范性文件时，运用部委网站显得尤为重要。4.检索省府规章或文件还可以登录网址为218．94．123．20/index—law．htm的检索页，该页是江苏省政府网站的链接页。5.网上法律图数馆也提供法规检索业务，该网叫新法规速递网，网址为．1aw—lib．com／law。第3、4、5项的网上数据库都是不全面的数据库，不能保证检索的成功与所得检索目标在时效上的最新性，因此这几个数据库往往要与全人大网、全国法院网的网上数据库进行配套使用，以资印证，规范性文件审核工作人员也要结合自身的知识积淀进行综合判断，及时消除怀疑，作出正确选择。以上网址可以通过网络实名的方法获得，审核人员也可以灵活机动地通过搜索引擎发现并选择新的网上法条数据库。运用网上数据库时也要掌握关键词的运用技巧。强调全面掌握法条是因为有些法条并未被明文废止，而新法或上位法又作出了与其不同的规定。此时如果仅从法条本身很难判断出其已经失效，必须通过减少关键词内涵、扩大处延的方法尽可能地检索到全部相关的规定，再通过判断，选择阅读相关法条，作出正确的选择。此点对于新手或法学基础知识不扎实的相关工作人员来说尤其值得注意。比如说，《娱乐场所经营管理条例》并未被明令修改或废止。但是国发[2002]24号文件却明确取消了该条例设立的公安部门对娱乐场所经营单位设立的治安审核。如果不全面掌握法条，很可能在拟文单位提供了《条例》作为依据，而审核人认为《条例》仍有效，又是国务院颁发的行政法规，想当然地认为公安机关还有此项管理职权，从而导致错误。实际上，从我掌握的资料来看，不光公安机关对娱乐场所的治安审核被取消，其对特种行业的经营许可也只保留了三项，大部分亦已被取消。国发[2002]24号《国务院关于取消第一批行政审核项目的决定》从第102项到第138项取消的都是关于公安部门经办的行政审批事项。(二)要保证行政行为的完整性，不能孤立地理解法条我县曾经发出过一份有关整治交通秩序的文件，这份文件未经我审核，结果引起了县乡公共班车业主的集体游行上访。该文规定县乡班车一律不准进县城，停靠站点统一改为县城外围的各小车站，而交通局原先所发出的营运证规定的线路区间为县城内的小车站至各乡镇。县乡班车业主认为允许同样从事县乡区间客运的昌河车进县城而县乡公共班车不能进县城，则必然影响他们的营运收益，而且县里擅自调整班车的营运区间应给予其相应的补偿。我们经会办研究后认为，县交通局给乡镇班车业主发放营运证的行为是一个已经完成了的行政行为(行政许可)，虽然政府有权对交通秩序、交通规划及线路进行管理或调整，但在被许可人无过错时，如若行政机关要改变这一许可的内容或撤销这一许可再行发放新的许可，则必须赔偿被许可人相应的损失，否则行政机关就是违法。已发出去的规范性文件就是因为只有调整营运线路的内容，无公平合理的依据相关标准或经协商一致给予一定赔偿的内容而使其成为一份有瑕疵的规范性文件。(三)注重辟除部门利益，避免“管理经济”我在审核县卫生局拟文的有关发展社区医疗卫生服务的文件中，发现拟文人员完全没有吃透上级相关文件的精神，他们的心思主要放在如何将县城及各乡镇划分为若干个区域，然后再将各区域的医疗卫生服务经营权拍卖以谋利，美其名曰拍卖所得还用于发展社区医疗卫生服务事业。我认为，社区医疗经营权竞买人必然将竞买费用转嫁到患者头上，这违反了医疗行业的基本原则与发展社区医疗卫生服务事业的初衷。发展社区医疗卫生服务事业的初衷应当是保证每一个一定范围大小的社区都有医疗卫生服务点，在这项事业中，政府作出了引导性的社区医疗卫生服务设点规划，符合执业条件的医务人员按规划设点，医疗卫生行政部门按择优原则将他们安置在相应的规划点上，对偏僻社区的医疗卫生设点工作要给予政策扶持，确保居民享受到社区医疗卫生服务，对于人口密集地区，其他符合条件的医务工作者在指导性规划点外增设或不按指导性规划设立医疗卫生服务点的，按医疗机构执业的相关规定该予以办理的就予以办理，让他们与规划点之间的竞争遵循市场规律，而不应予以禁止。卫生局的拟文完全脱离了上级文件的本意，也违背了现代社会行政管理的基本宗旨。在听取我们的修改意见后，可能是觉得无利可图，这项文件他们干脆就不发了。另外，有些拟文人员为了达到迅速通过或骗取通过的目的，往往说这是某某领导人的意思。我认为领导都是叫拟文单位把事办好的，没有领导会叫拟文单位去违法，只要是文件被签到法制办来把关的，我们就认为领导想听正确的意见，我们就应当将正确的意见反馈给领导。(四)行政事业性规费的征收要有省级以上财政或物价部门的规定作依据；对有权明晰或细化的税费收取比率、罚款幅度要合理明晰或细化财政部、国家发展计划委规定进行行政事业性收费必须有省级以上财政或物价部门的规定。文件主办单位在部门利益、小团体利益的驱使下，往往在相关上位文件赋予的税费收取比率幅度内就高不就低。我们认为，征收标准应当与当地的经济社会发展水平相适应，就高不就低虽形式上合法但不合理，对该问题必要时要组织包括行政管理相对人在内的相关方面进行听证或商请物价局等部门对税费收取是否合法、合理的问题进行会签。细化上位文件赋予细化权的罚款幅度时，就高不就低的做法干脆就是违法的，除非得到明确授权，规范性文件不能擅自提高罚款处罚的下限，对此应坚决予以纠正。(五)不能为了服从招商引资类优惠政策文件而使我们审核出台的规范性文件本身在合法性上存在瑕疵我们审核规范性文件应以法律法规或其他合法有效的上位文件为依据，谋求与这些文件在精神上的一致，而不管审核出台的文件是否与招商引资的优惠政策相抵触。除非有够级别的上位招商引资规范性文件如是规定的以外，我们应保证我们所审核出台的文件本身的合法性，不能为了服从招商引资的优惠政策使文件本身在合法性、合理性上存在瑕疵。至于招商引资优惠政策文件的优先适用，那是在实践中达成的默契，不宜上台面。我办今年年初审核的一部有关征收绿化费的文件是契合该点的典型案例。当然了，我县并不存在招商引资类优惠政策文件违法的现象。招商引资类优惠政策在落实中有技巧，但该政策文件本身亦不宜在合法性上有瑕疵。(六)县级规范性文件不能设定行政处罚我们常在县级政府制发的规范性文件中看到对某某事项或行为给予某某处罚的表述。我们不论该措辞在实体上是否合法，至少从形式上讲，它违反了《行政处罚法》有关行政处罚设定权限的规定。符合法制要求的表述是，XX情形则根据XX法律法规规章XX条给予XX处罚，或表述为违反本规定(办法)的，根据XX法律法规规章XX条给予处罚。(七)对某些不必、不宜由法制办审核把关的文件，应当作出不必须进行合法性审核的内容，建议各相关单位会签确认定夺的结论我县法制办在2004年曾经收到过一份公安局拟文的有关110联动方案的文件，文件的内容只涉及在110工作中各相关单位应配合公安机关做哪些工作及完成各项工作的效率、方式等内容，我们在研究后作出了本文无需进行合法性审查的内容，各相关单位职责及对其的要求适当与否应由其自身与公安局商定并会签确认，由法制办确认各相关单位的职责，并规定其行事的效率与方式的做法不合理的结论，因此对该供审稿我们不予审查、退回公安局，由公安局自行请各相关单位会签，会签中的争议请报相关领导裁决，这其中需要法制办提供法律意见的，法制办可以提供。（八）不能迷信邻近地区的类似文件我县民政局在草拟一份有关农村低保的规范性文件时，参照了某区的类似文件，我办在审核该文时发现该区印发的文件存在不合上位文件精神的情况，并有数处不科学、不公平、不合理、不便民及在操作中易引起误解的用语，结果我们花了较大的精力从科学性、合理性、公平性、便民性、该份文件予以了完善，并得到了领导的嘉许。（九）在规范性文件的制定上，应注重立法技术的运用，在语言表述上要精到、严谨、科学我们必须明白，意思是通过文字来表达的，要达到文义的严谨、简练、符合立法技术，就必须从法律角度把好文字关。那种笼统地认为文字表述精美与否是文字秘书的事情，法制办不管的观点是错误的，是没有规范性文件审核经验的表现。(十)理顺规范性文件审核的工作机制我办审核文件采用拟文单位直接与审核人员对接，由审核人直接向法制办负责人汇报的工作体制，实践证明较为有效。因为县法制办挂靠在县政府办，曾经有过一些由政府办科室与我办对接的案例，实践证明该种工作程序，易出现意思传递讹误、不到位及拟文单位与我办之间的沟通不能有效进行，出现其不积极配合我办的审核工作，甚至在我办与他们之间产生隔核的情形。（十一）要对规范性文件的整体思路进行合法性、合理性判断，这需要宏观经济与管理学的理论功底，需要对宏观政策有一个较好的把握我办审核过一份县招标办主办的有关加强招投标监督管理方面的文件。招标办起先起草的待审稿的思路有较大偏差，他们不顾市场经济中个人意思自治的基本原则，要求我县行政区域内达到一定规模的建筑工程、采购项目全部进行强制性招标，并且要全部