当前工程建设招标投标中存在的问题及对策

1当前工程建设招标投标中存在的问题及对策■发布时间：2008-03-31摘要：建立“市场统一、程序阳光、公平公开、监管有力、规范有序”的工程建设招标投标市场，是从源头防治工程建设领域不正之风和腐败现象的基础和前提。工程建设招标投标市场不统一、不规范、不公正，招标投标管理立法滞后，是影响工程建设招标投标市场健康发展的制约因素，也是滋生不正之风和腐败现象的“温床”。本文从分析当前工程建设招标投标中存在的问题着眼，从建立科学的管理体制、阳光规范的运行机制、统一的信息数据平台和质量信誉评价体系四个方面提出解决对策，以推进源头防腐。关键词：工程建设招标投标问题对策引言工程建设实行招标制，是经济体制改革的一项重要内容。它是国际上普遍采用的、有组织的市场交易行为，是贸易中一种工程、货物或服务的买卖方式。我国从1984年开始推行招标投标制度，特别是2000年《中华人民共和国招标投标法》颁布实施，对规范工程建设招标投标，保护招投标双方的合法权益和社会公共利益，有效遏制招投标中存在的不正之风和腐败行为，维护公平竞争，起到了积极作用。但是，也应该清醒地看到当前工程建设招投标中市场主体法纪意识淡薄，行政监管不到位，公共服务体系建设不完善等问题还不同程度存在，严重影响和制约了市场的发展。主要问题及原因一、行政主管部门多元化与市场主体多头监管，弱化了监督，阻碍了工程建设招投标市场的健康有序发展。招标投标市场部门分割、行业垄断、地区封锁的现象比较普遍，按照现行法律规定，发改、建设、交通、财政、水利、商务等部门，都设有自己的招标投标和采购管理机构，负责监管工程建设招标投标活动，形成“九龙治水”现象。部分建筑、设计、施工监理及工程建设招标投标代理机构与其所属行政主管部门形离神不离，尚未真正脱钩。一是从形式上看，政府部门把工程建设招标投标工作管起来了，但实际上是各自为政，不仅在管理的资源配置上增加了成本，而且时常因为争夺市场相互掣肘，降低了行政效能。二是从监管效果来看，没有哪一个政府部门真正把所属工程建设招标投标机构管起来，把工程建设招标投标市场真正管起来，特别是需要政府机构管的、而且只能由政府管理部门才能制定规则和实施管理的，如决定工程建设招标投标公平公正的统一管理准则与规范、机构评价体系建设、公共服务体系建设、发展规划等，没有真正管起来。三是从市场现状来看，由于行政主管部门多头管理，都从自身利益出发，制定适宜于本部门、本行业的监管规定，自成体系，市场主体无所适从。招标投标和采购市场没有统一的管理规则，不仅监管没有得到加强，就连日常的监督都没有正常开展起来，而且还容易引发“依法打架”，监管漏洞增多。究其原因，还是观念滞后，用计划经济的管理手段来管理市场经济条件下的市场，违背了市场经济规律；在利益驱动及所属企业利益的牵制下，行政主管部门分割招标投标市场，垄断招标项目资源，这就从根本上偏离了建立“统一规范、公平开放、监管有力、竞争有序”招标投标市场的工作目标。二、市场主体法纪意识淡薄与行政主管部门监管缺位、错位、不到位，增加了监管难度，滋长了不正之风和商业贿赂。2市场主体行为不规范，行政监管权利分散，监督不力、缺失，招标投标市场呈现出商业贿赂和腐败易发、多发状态，败坏了社会风气。一是投标舞弊现象突出。投标人为了中标不择手段贿赂招标人；相互串通投标、围标，谁中标就分割一定比例的利润给大家，以增大中标机率；特别是低价抢标、挂靠投标或者弄虚作假、骗取中标等问题比较严重，招标代理机构违规操作、无序竞争和垄断市场的情形屡禁不止。二是行政干预过多。集中反映在受“利益驱动”的影响，打招呼、递条子，为参与企业和法人说情，干扰正常的招标投标活动；在确定招标方式、设置投标条件和范围、选择投标单位等方面招标人与投标人串通一气，“量体裁衣”。三是招标资源被垄断。区域、行业分割，在投标许可证和不合理的资质要求及收费办法等方面，给外地、外行业投标人进入本地、本行业建设市场设置障碍；在缩小公告发布范围、缩短投标时间和划小标段等方面，阻碍有实力的企业参与投标竞争；在资格预审和限制投标范围等方面，卡住外地、外行业有实力的企业，提高本地、本行业企业的中标概率。四是程序不规范。不在国家和省指定的媒体发布招标公告，不按照法定程序开标、评标和定标；应该公开招标的变成了邀请招标，应该邀请招标的变成了直接发包；在招标过程中，不按国家法律规定抽取评标专家，而是为我所用，随意抽定；由于没有建立责任追究机制，有些评标专家不能客观公正地履行职责；更为严重的是招标人虚假招标，规避招标，明招暗定。行政主管部门隶属的招标代理机构，依附行政主体，自行设置交易平台，既当运动员，又当裁判员，其经营行为缺乏有效的行政监督、社会监督。三、评标专家与招标代理机构准入标准设置不统一不规范，进入容易退出难，影响了公平竞争。在评标专家与招标代理机构准入、退出的条件、标准、规则的制定上，没有统一的标准规范，各部门自行其是，与招标市场需求的资质条件和标准差距很大，影响了科学准确、公平公正定标。就专家管理来说，没有专门统一的考核录用标准，缺乏全省统一跨行业的专家数据库。现有的一些专家库要么分类不科学；要么缺乏统一的考核评审标准和机制，鱼龙混杂，素质高低不一；要么专家资格管理不严格，缺乏科学的奖惩和淘汰机制，特别是对违规的专家没有实行责任追究和惩罚，进入容易清除难；要么重使用轻培训，专家知识更新缓慢，不适应招投标市场的需要。据调查了解，自实行招投标以来，没有一家代理公司组织专家进行业务培训。就代理机构来说，处于“无政府”状态。一是管理机制缺乏。没有建立系统严格的招投标市场准入、淘汰退出和信用评价制度，招投标代理机构良莠不齐。二是资质审批把关不严。由于没有统一的考察评估机构，各监管单位从事招投标监管人员少，尤其是懂专业的人员缺乏，在资质审批过程中，只是核对有关材料进行象征性审核，没有组织专业人员对公司情况进行实地考查评估就亮出绿灯。三是缺乏监管。行政监管部门既没有及时跟踪监督，又缺乏淘汰除局的硬性规定，致使一些无资质、无经营场所、无专业队伍、无评标专家库，甚至无编制招标文件能力的“五无”企业进入了招标投标代理市场。四、法规条款口径不一与立法滞后，增加了执行难度，阻碍了建立统一的工程建设招标投标监管体系。当前实施的地方法规与《招标投标法》之间还存在条款口径不一之处，特别是《招标投标法》颁布实施后，仍有一些规范招标投标行为的规范性文件没有修改，对一些现实存在的问题没有作出明确规定，给实际操作设置了难题。如股份制企业、私营企业投资办公楼、厂房建设是否要招投标法律依据不明确，《招标投标法》规定，凡是涉及公众安全的工程建设都要进行招标，但国家计委第3号令《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，没有明确把股3份制私营企业投资的厂房列入公众安全的招投标范围。实际上，股份制、私营企业投资的项目占有很大比例，这些企业投资的一个厂房就有几百工人，完全属于影响公众安全的项目，从这个角度来说，又应该纳入招标范围，这就造成两个条文之间矛盾。又比如，《招标投标法》规定，房屋建设和市政工程招标投标中出现的问题由建设主管部门查处，由于工程建设招标投标代理机构隶属于其上级行政主管部门监管（又没有设立监管机构），不属于建设主管部门监管，条文与条文之间相抵触。再比如，《招标投标法》允许发改、建设、交通、水利等部门，自行制定监管规章，势必造成同一市场不同规则，这就违背建立“统一规范、公平开放、监管有力”的原则。等等这些，充分表明现行的《招标投标法》，在施行中还存在一些亟待完善的地方，配套的实施条例应及时出台。对策与建议阳光规范运作是有效的“防腐剂”，是工程建设招投标中的核心内容。当前，要按照省政府提出的“统一开放、规范监管、竞争有序”原则，着力创新体制机制，健全法规制度，改进行政监督，完善市场体系和监管，形成统一的监管机构、信息发布、交易规则、审核鉴证和收费标准“五统一”的工程建设招投标市场，从源头上预防行业不正之风和商业贿赂，切实把我省工程建设招标投标业建设成为“市场统一、程序阳光、公平开放、监管有力、竞争有序”的又高效、又干净的运行体系。一、创新架构，建立适应市场发展的管理体制，从体制上预防行业不正之风和商业贿赂。一个科学的管理体制，不仅促进、推动市场和经济的发展，而且还能起到源头防腐之效；反之，对市场和经济发展起到消极和阻碍作用，并助长腐败。从当前我省工程建设招标投标管理体制来说，多头管理已经制约和阻碍了工程建设招投标市场的发展，要以“统一规范管理”为工作的出发点和落脚点，围绕建立“市场统一、监管统一、规范统一”的工程建设招投标市场，对我省现行工程建设招投标监管工作进行改革。一是在组织领导上，建立工程建设招标投标管理委员会，依法依规指导和协调全省工程建设招投标工作。管委会主任由省政府分管领导兼任，以利加强工程建设招标投标市场的管理协调。副主任由发改委主任或副主任担任。其组成人员由省监察厅、省政府法制办、经委、建设、财政、交通、水利、信息产业、商业、审计等部门组成。主要职能是负责组织、指导和部署全省工程建设招标投标工作，协调处理和解决工程建设招投标工作中出现的重大问题；研究制定有关工程建设招投标的“游戏规则”，包括综合政策、管理制度。二是在业务监管上，设立安徽省工程建设招投标市场监督管理局，监督相关政策法规执行。在招标投标管理委员会的领导和指导下，设立省工程建设招投标监督管理局，履行市场监管职责，属财政全额拨款的事业单位，由省纪委派驻纪检监察人员进行监察。对全省招标投标市场实行统一监管，打破现有的部门分割、行业垄断、地区封锁的市场格局。主要职责：负责工程建设招投标信息发布；组建全省统一的综合性专家库和招投标代理机构库，组织业务培训、考核和监督；完善招标人、招标代理机构、评标专家、投标人的信用档案建设和管理；负责工程建设招投标市场的监督检查，解决行业保护、同体监督问题；受理工程建设招投标当事人的举报、投诉，查处违法违纪行为，解决多头监管、投诉无门问题；对工程建设招投标机构进行监督；负责全省工程建设招投标业务的综合分析和统计，对招投标监督工作中的重大问题进行调研等。省内各市县均设立相应机构。同时，为了解决招投标监督管理局作为事业单位无法行使行政处罚权和法规条文打架的问题，建议省政府提请省人大修订《安徽省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》，授予监管局相应的行政执法权，并对全省工程建设招投标规章及规范性文件进行清理和完善。三是在市场运作上，建立综合性工程建设招标投标中心，为招投标人和代理机构提供服4务平台。按照统一交易规则、统一交易场所、统一规范运作、统一信息发布的原则，依托省政务中心，建立统一的招投标服务交易中心，由招投标监督管理局负责监管。采取属地管理的原则，原则上省直和各市县分别设立一个交易中心，将政府投资的水利、交通、能源、城建等工程建设项目，都要纳入招标投标中心进行统一招标投标，提高依法招标项目的实施率、公开招标率、进场交易率和节资率，防止暗箱操作和商业贿赂行为的发生。凡涉及国计民生安全的其他投资项目，一律纳入中心管理，进行招标投标。中心只是一个有形市场、一个交易平台、一个服务场所，为投标人和招投代理机构提供服务，不参与招投标监管。中心为企业单位，实行自收自支，服务收费标准由物价部门核定。省工程建设招投标监督管理局和中心只是业务监督与被监监督的关系，不存在行政配属关系。四是在政策手段上，引导招投标代理机构进驻中心，推动招投标代理机构健康快速发展。在税收、信贷、场地、等级评定等方面给予优惠，第一年度可免收场地租费入和交易税，以“放水养鱼”激励招投标代理机构入驻中心。二、全程监管，建立阳光规范的权力运行机制，从规范招投标流程中预防行业不正之风和商业贿赂。加强对工程建设招投标的监管，依法行政是前提，规范程序是关键。要按照招投标工作流程，着重加强对工程建设招标投标全过程的监管，从规范运行中杜绝不正之风和商业贿赂的发生。一要强化程序监管。主要是把好七关：严把工程建设招投标许可关，对不符合邀请招标或不符合招标条件的项目，一律采取公开招标方式；严把发布关，所有工程建设招标投标