影响我国政府行政效率的因素分析

Mar.2005,Volume2,No.3(SerialNo.4)JournalofUS-ChinaPublicAdministration,ISSN1548-6591,USA30影响我国政府行政效率的因素分析河北大学政法学院袁刚*河北省邯郸市成安县统计局逯文刚摘要：衡量政府行政效率，不仅要分析政府本身的办事效率，还要从政府行为的结果即社会效率上进行综合考虑。我国政府客观上存在的职能转变滞后、政府决策失误以及政府机关和公务人员的具体行政行为的低效是影响我国政府行政效率的三大因素。提高行政效率，要从转变政府职能、转变决策方式和转变工作作风上着手。关键词：行政效率；政府职能；决策失误；公务员现代政府在社会发展中的作用是不容忽视的。无论是秩序导向型政府还是发展导向型政府，政府都在一定程度上主宰着当今社会的发展走向。公共行政效率作为政府能力的主要表现，是衡量政府工作状况的基本综合指标。我国中央政府和各级地方人民政府分别是全国最高权力机关和地方各级权力机关的行政执行机关，是社会行政管理活动的主体。衡量政府行政效率，不仅要分析政府行政办事效率，还要分析政府行政行为的结果即社会效率。因而，分析影响我国政府行政效率的因素，也要从政府职能发挥和政府行政决策运行过程及社会效果方面进行综合考虑。一、政府职能转变滞后对政府行政效率的影响生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。改革开放以来，我国的经济改革进展迅速，1993年，*袁刚（1971-），男，河北省保定市人，河北大学政法学院讲师，天津师范大学政治与行政学院博士生，主要从事公共政策、政治学理论方面的研究；在《云南行政学院学报》、《河北大学学报》、《理论探讨》、《社会科学论坛》等刊物公开发表论文多篇；通讯地址：河北省保定市河北大学政法学院，邮编：071002；电话：[phone]；E-mail:[e-mail].逯文刚，河北省成安县统计局局长；通讯地址：河北省邯郸市成安县人民政府统计局，邮编：056700；电话：[phone]。影响我国政府行政效率的因素分析31我国政府正式宣布开始社会主义市场经济建设，市场经济建设取代有计划的商品经济。市场经济目标的确立等于瓦解了“全能型政府”的基础，适应市场经济建设要求，政府职能应逐步转变到宏观调控、制定市场规则、依法行政和有效的监管工作上来。1各级政府部门的基本职责主要是服务，即通过完善的服务创造良好的经济发展环境和稳定的社会秩序。从上个世纪90年代到本世纪初的改革，就政府经济职能的转变来说，已经有了一个根本性的变革。经过改革放权，各级政府机构的职能发生了很大的变化，逐渐放弃了物资分配权，物价控制权，企业经营管理权，国营企业通过改制，基本实现了股份化、市场化经营，民营企业不断发展壮大，成为国家经济发展的主力，市场经济的雏形基本形成。“市场型政府”的建设已经取得了一定的成就。2但我国政府职能调整依然滞后，仍然存在不能适应市场经济发展要求的状况，这在相当程度上影响了我国政府行政效率的提高。（一）政府的错位、缺位和越位现象影响政府效能的有效发挥在市场经济条件下，政府的主要职责是为经济发展创造良好的市场环境和实施有效的宏观调控，使市场在资源配置中的基础性作用得到更大程度的发挥。但当前，虽然政府承认市场的作用和企业的自主地位，但在具体问题上，总是习惯于行政干预、大包大揽，仍然扮演着市场主体的角色，自觉不自觉就处于“错位”、“越位”状态。改革开放20多年来，我国政府一直实行以审批制为特征的投资体制，在投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化和项目建设市场化的新形势下，对非政府投资，政府计划部门仍然是从社会宏观管理者和投资所有者两个角度层层审批，不仅考虑投资对宏观经济的影响，还从投资的经济效益上来把握，而项目投资的政府批复，又是取得金融资金和开工建设的基本条件。然而，对国家投资却放之过宽，政府投资项目决策机制尚不健全，项目管理比较薄弱，政府资金投资效率低下。在政府投资中，只是考虑经济建设和经济发展，而对与人民群众切身利益密切相关的基础设施建设、基础教育、医疗1毛寿龙、李梅、陈幽泓：西方政府的治道变革，中国人民大学出版社，1998：35。2亚洲开发银行：崛起的亚洲：变化与挑战，中国金融出版社，1997：37-38。影响我国政府行政效率的因素分析32卫生、法律秩序、社会安全、社会福利等则普遍重视不够。在市场经济环境方面，政府缺乏制定规则和执行规则的有效机制，市场秩序混乱，不平等竞争现象严重，不能为企业的平等发展创造一个良好的环境，政府职能处于缺位状态。结果导致该由政府管理的事务管不好，该交由市场调节的政府却包办了，这直接影响了政府效能的有效发挥。（二）政府管理经济的观念和方式不适应社会主义市场经济的要求在管理经济的观念和具体方式上，各级政府和公务人员，普遍存在这样的认识：管理就是搞审批，就是发许可证。政府期望通过审批而达到调控社会经济并使其均衡、协调、持续发展的目的。而基层行政人员，重审批轻管理，甚至只审批不管理。这种审批式的管理体制，已经被证明是低效率的。行政审批过多过滥已经严重影响到社会发展。据专家统计，早在2000年，全国性行政审批事项最多时达4000多项，各省、自治区、直辖市行政审批事项一般也在2000项以上；程序繁琐，效率低下，一项审批往往要经过几十道手续，常常搞得申请人往返奔波。3所以，老百姓常常把申请行政许可称为“跑审批”，一个“跑”字，深刻反映出人们的酸甜苦辣。很多外商，对我国的审批望而却步。有学者测算，如果打破行政垄断或行业垄断，可以使GDP增长率提高一到两个百分点。42004年7月1日开始施行的《行政许可法》，标志着行政审批制度改革到了有法可依的阶段，进一步在法律上规范了行政许可权力的设定和审批活动，各界给予了很高的评价，称之为“政府角色的深刻转变已经拉开了大幕”。然而，我们必须认识到，《行政许可法》只是规范了行政许可这种行政行为，使行政许可有法可依，但并没有直接涉及到行政许可项目的具体内容。所以，改变政府管理经济理念和管理方式，进一步转变职能，放松规制，还有很长的路要走。政府职能转换严重滞后，同建立与社会主义市场经济相适应的政府管理体制目标还有较大差距。因此，要提高政府效率，其关键是明确政府的职能定位，合理界定政府管理经济的范围，切实把政府工作重点转3韦鹏：应松年在路上，永远不会老，法律与生活，2003（19）。4毛寿龙、李梅：有限政府的经济分析，上海三联书店，2000：58。影响我国政府行政效率的因素分析33变到提供基本公共产品和有效的公共服务上来。今后，政府改革的目标，重点应是实现政府职能转变，完善立法，推动政府工作的法制化，规范市场经济条件下的财产关系、信用关系和契约关系，维护市场秩序，保证公平竞争，建立和完善社会保障制度和社会服务体系，更好地为市场经济的完善和发展服务。二、政府决策失误对政府行政效率的影响我国各级政府在从事行政管理的过程中，对社会生活中的各种问题和需求，须做出大量的行政决定。同时，政府还享有法律创意权，可以利用行政立法的形式制定公共政策。所以，政府决策是否科学、及时、有效，直接决定政府效率的高低。在我国，民主集中制是政府决策应遵循的基本原则，是经过长期的历史实践证明了的。在实际决策中，民主集中制原则往往不能得到很好执行，在行政首长负责制的借口下，政府决策带有浓厚的个人主观主义色彩，决策随意性较强，领导者个人的偏好、素质和道德水准在决策的确定上起着决定性作用，经验决策、直觉决策成为普遍现象，民主科学决策程序没有形成制度化。由于缺乏科学民主的决策程序，特别是缺乏必要的监督，往往导致政府决策偏离公共利益的最大化原则，出现决策质量不高的现象，从而也大大削弱了决策的有效性和效率。（一）决策的科学性不强导致政策目标难以实现有专家指出，各级政府在决策当中，往往对各种媒体和社会舆论视而不见，决策咨询系统积极参与公共政策决策还不普遍，政府决策和社会舆论没有形成良性互动，我国政府决策实质上形成一种相对封闭的决策局面。5这样，就难以排除个人偏好和权力滥用等因素对决策的影响。一方面，传统的首长拍板决策的方式，没有理论研究的支撑，不经过决策前的缜密论证，没有各界人士的广泛参与，决策失误难免发生。另一方面，决策层获取信息的主要渠道之一是依靠下级层层口头的汇报或书面材料，由于受利益驱动，导致这些信息极度失真和片面。所以，信息传输渠道的单一性以及信息准确度较低，也导致决策失误，致使5汪玉凯：中国政府信息化与电子政务，新视野，2002（2）。影响我国政府行政效率的因素分析34决策不符合实际，其执行达不到预期效果，政策的稳定性和连续性也得不到保障。（二）决策的时效性不强导致社会问题不能及时解决政府决策应该是社会公意的集中体现，应该及时地解决社会问题，彰显民意。由于政府与公众之间有着天然的距离屏障，政府领导要了解民情，公众要向政府高层反映问题，通常要经过很多中间环节，从而使社会问题不能及时进入政府决策范围，或者由于政府存在官僚主义和惰性，待到决策时往往过了信息的有效期，耽误了决策的制定，或者是不合时宜的政策措施不能及时废止。比如《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是1982年5月由国务院发布施行的，二十多年来，我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化，这一办法严重阻碍了人口的正常流动，侵犯了人权，早已不适应新形势的需要。近几年来，社会各界对收容制度的反思和呼吁一直没有间断。但这一办法仍被有关部门和人员严厉的并非常认真地执行着，直到2003年4月孙志刚事件的发生，国务院于同年6月18日公布废止。6在不到两个月时间，中央政府作出如此快速的决策，体现了高度务实和负责的精神，值得称道，同时我们更应该从政府决策时效性方面反思这一办法没能及时废止的原因。（三）决策倾向于部门利益和局部利益，损害了政府行政的整体效应经济人的假设同样适用于政府官员，政府部门同样具有“经济人”的特性。7政治体制改革的深入，党政职能的分开，政府的独立决策权增强，同时由于我国人民代表大会立法能力的滞后，政府的行政决策，甚至国家立法也由政府部门来起草，交由人大审议通过。这样，倾向于靠下属执行机构来制定政策法规和实施方案，就容易出现向执行部门的利益或它们的便利倾斜的倾向，如此就难以制定出具有实质性正义的政策法规，这种政策和法规的实施，必然不利于社会和人民大众。政府财政资金使用方面的决策也是如此。政府资金在部门和各地的分配，是很不规范的“暗箱操作”。每个部门都在极力谋取和追求自身财政预算6牛龙云：从孙志刚事件透视中国违宪审查制，暸望，2003（24）。7奥斯特罗姆：美国行政管理的危机，江峰等译，北京工业大学出版社，1994：98。影响我国政府行政效率的因素分析35的最大化，每个地方政府也都在纷纷“跑部进厅”。每年的各级政府向人民代表大会作的财政预决算报告，也是“只窥其斑，不见全豹”，财政资金“黑洞”惊人。地方政府官员作为某一地区的领导人，首先考虑的是本地区的利益，而对全局和本地区之外的问题往往置之度外，难以避免制定出只有利于本地区的“土政策”，致使中央政策不能很好地贯彻落实，从而损害整体效率。（四）决策的短期行为成为发展效率低下的主要原因由于现在我国的党管干部原则，政府领导干部的使用实际上取决于上级党委，法定的人大选举和任命流于形式，政府领导职务任期与政府届期不同步。一些人出于自身利益的考虑，往往成为“目光短浅”的政治家。为在短期内制造出漂亮的政绩，为个人升迁捞取足够的“政绩票”，一些人就把“宝”押在“短平快”泡沫政绩项目上，只关注近期内的事，热衷于做取悦上级的面子工程、政绩工程等短期行为，而不顾长远发展问题，导致发展效率的低下。如河北省某市十年里换了七任市长，每任市长平均任期不到一年半。在“换官变政”、“人去政息”等不良风气的影响下，穿衣戴帽，各有一套，官员们“各自出新”，不可避免地留下了大量诸如机场扩建、煤化工项目等“半拉子计划”、“半拉子工程”。8提高政府行政效率，首先要提高政府决策水平，必须健全政府决策机制。进一步完善和坚持科学的决策规