第九章金融监管体系

1北京大学光华管理学院教授曹凤岐2011年11月23日货币金融管理第九章金融监管体系2一、金融国际化与金融监管体系改革金融监管主要指金融主管当局对金融机构和金融市场实施全面的管理、经常性的检查与监督，并以此促使金融机构合法稳健地经营，促使金融市场健康发展，维护金融稳定。这里对金融业的监管主要是指对金融业的外部监督与管理。金融监管对于金融业的发展与规范十分重要。要想提高监管效率，应当有一个健全和完善的金融监管体系。3一、金融国际化与金融监管体系改革（一）金融国际化削弱了一国金融监管的有效性。随着经济和金融全球一体化的的发展，一国的金融市场成为国际金融市场的一部分；跨国的银行和金融机构日益增多，跨国界的金融集团不断涌现和发展壮大；大的银行、保险和其他金融机构的业务相当部分是国际业务。一国的银行或金融市场发生问题会传染和影响其他国家金融市场、金融机构甚至整个金融体系，上世纪90年代末发生的东南亚金融危机和近期发生的由美国次贷危机引发的席卷全球的金融危机就是很好的证明。如何防范国际金融风险，保持本国金融体系的安全与稳定变得越来越重要。4一、金融国际化与金融监管体系改革（二）金融创新加大了金融监管的难度。由于金融自由化，金融创新和全球金融一体化的进程，国际资金的结构和流向、投资品种及方式发生了重大变化，科学技术和通讯的进步，为金融投资创造了更加广泛的活动空间和崭新的运行形式。同时，金融市场的波动更加频繁，杠杆投资和衍生产品的风险也大为增加，竞争压力和追求高回报使投资者和金融机构的冒险意识上升。这一切使金融系统的脆弱性和风险性日益增大。随着金融市场的快速发展，跨金融行业的创新产品不断涌现，传统金融领域及金融产品间的界限日渐模糊。金融混业经营的发展趋势越来越明显。一、金融国际化与金融监管体系改革从全球或全国的角度看，金融创新仅仅是转移或分散了某种风险，并不意味着减少风险；相反，金融机构在利益机制驱动下可能会在更广的范围内和更大的数量上承担风险，一旦潜在的风险转变为现实损失，其破坏性远远超出传统意义上的金融风险。具体而言，以金融衍生工具为主要代表的金融创新作为资产价格、利率、汇率及金融市场反复易变性的产物，它反过来又进一步加剧资产价格和金融市场的易变性，由此产生的风险也越来越多，加大了金融监管的难度。5一、金融国际化与金融监管体系改革6（三）金融并购和混业经营对金融监管提出了新的要求。20世纪90年代以来，国际金融业并购事件层出不穷，金融业的并购浪潮对传统的监管方式提出了新的挑战。首先，银行业的兼并加强了银行业集中程度，一方面可以提高抗风险能力，另一方面也容易因为风险管理不当而积重难返。这些超级巨型金融机构一旦出现问题，对整个金融机构乃至国民经济将造成灾难性的打击。这就是所谓的“太大不倒”（toobigtofail）。一、金融国际化与金融监管体系改革其次，金融业的兼并浪潮使金融业的竞争进入垄断竞争时代，如何防止金融风险在恶性竞争中积累，维护公平竞争秩序成为监管当局的新课题。再者，金融业的兼并逐渐冲淡了银行业和证券、保险的界限，无疑加大了监管难度。78一、金融国际化与金融监管体系改革（四）网络信息革命对传统监管方式提出了挑战。随着电脑、网络、电子商务等技术的迅猛发展，网络银行在各国得到迅速发展。网上银行经营成本低，并且依赖网络技术突破了传统的地理边界，可以在全球范围内多领域、跨国界进行低成本扩张。如何对这些金融活动进行适当有效的监管，将是摆在国际金融界的一个重大课题。另外，目前在因特网上提供支付服务的大多数是一些非银行金融机构，这就要求金融监管当局必须协调和处理好银行与非银行金融机构的竞争。一、金融国际化与金融监管体系改革在此形势下，各国金融监管体系需作相应改变。在大多数国家，金融监管体制初设时所面临的市场格局随着金融市场的发展已经不复存在。在新的形势下，监管机构的监管理念、监管目标、监管手段以及机构设置都面临挑战，如何顺应市场发展的需要，保持公正有效的监管体系是各国面对的主要问题。9二、金融危机与金融监管体系改革有人说，一部金融发展史，也是一部金融危机史。这样说法未免有失偏颇。但历史上金融危机确实层出不穷。上个世纪发生29-33年金融大危机几乎摧毁了资本主义的经济体系，上世纪80年代发生的拉美国家的金融危机致使拉美国家经济到了破产的边缘。90年代末发生的东南亚金融危机，是亚洲国家经济遭受巨大损失。2007年由美国次贷危机引发的全球金融危机，几乎无一国家幸免。其由金融领域漫延扩散到了实体经济，给全球经济造成了巨大的影响。美国的金融业遭受重创，全球金融业也不断收缩，世界经济发展减缓。虽然近期世界经济呈现出复苏，但是金融危机造成的影响在短期内还难以消除，世界经济发展仍然存在不确定性。中国也没能在此次的金融危机中幸免，中国经济发展也受到诸多影响。10二、金融危机与金融监管体系改革分析此次金融危机发生的原因，很多人认为金融监管不力是金融危机发生的原因之一。本次金融危机从美国开始，与美联储的监管不力有一定的关系。20世纪80年代后，配合金融创新与金融自由化的发展，美国更强调市场调节，放松管制的监管理念，由此出现混业经营下金融监管的重叠、缺位、弱效，金融风险失控等问题，最终导致金融危机的爆发。11二、金融危机与金融监管体系改革金融危机加大了金融监管的难度。首先，金融危机改变了金融监管环境，使金融监管面临如何在错综复杂的金融形势下，正确运用各种监管手段，实现国际金融市场健康发展的难题。其次，金融危机延伸了金融监管目标，丰富了金融监管内容，使金融监管在独善其身的同时，还需关注和实现金融市场与实体经济的协调发展，避免虚拟资本与泡沫经济对实体经济的负面冲击与影响。其三，金融危机的广泛性、多变性与复杂性，延伸和扩展了金融监管的时空距离，金融监管的传导机制更加复杂，不确定因素大大增加，金融市场更易动荡，由此使金融监管在体制的确立、机制的健全、方式的选择，手段的运用等方面都面临更高的要求与更大的风险。12二、金融危机与金融监管体系改革金融危机的发生表明：缺乏必要的、足够的政府监管的金融市场，难以完全通过自我调节实现自身的健康发展。金融市场发展不仅需要自身调节，而且需要严格的、适度的政府监管。从全球范围看，加强金融监管，确保金融安全已成为金融市场的发展趋势。金融危机改变着国际金融秩序，使国际金融监管面临前所未有的严峻挑战与考验。金融危机在影响金融市场发展的同时，也催生和促动着金融监管的发展与不断完善。13二、金融危机与金融监管体系改革本轮金融危机以来，很多国家都对金融监管体系进行了改革，同时各国和国际金融组织都在探讨对国际金融监管体系改革问题。（一）二十国集团提出的国际金融监管改革的目标二十国集团成为国际经济金融治理的最重要平台，本轮危机后，二十国集团领导人系列峰会明确了国际金融监管的目标和时间表。2009年4月2日召开的伦敦峰会明确提出，建立强有力的、全球一致的金融监管框架，主要包括：重新构建监管架构识别和应对宏观审慎风险；扩大金融监管范围，将系统重要性金融机构（SIFIs）、市场和工具纳入审慎监管范围；改进金融机构的薪酬机制；提高金融体系资本质量和数量，遏制杠杆率累积；改革国际会计规则，建立高质量的金融工具估值和准备金计提标准等。14二、金融危机与金融监管体系改革2009年9月25日召开的匹兹堡峰会进一步指出，建立高质量的监管资本，缓解亲经济周期效应，巴塞尔委员会应在2010年底完成资本和流动性监管改革，主要经济体从2012年底开始实施新的资本和流动性监管标准；实施稳健的薪酬机制原则，提升金融体系稳定性；改进场外衍生品市场，2012年底前所有标准化的场外衍生合约通过中央交易对手清算；2010年底提出降低系统重要性金融机构道德风险的一揽子方案。15二、金融危机与金融监管体系改革2010年6月25日召开的多伦多峰会首次明确了国际金融监管的四大支柱，一是强大的监管制度，确保银行体系依靠自身力量能够应对大规模冲击，采用强有力的监管措施强化对冲基金、外部评级机构和场外衍生品监管。二是有效的监督，强化监管当局的目标、能力和资源，以及尽早识别风险并采取干预措施的监管权力。三是风险处置和解决系统重要性机构问题的政策框架，包括有效的风险处置、强化的审慎监管工具和监管权力等。四是透明的国际评估和同行审议，各成员国必须接受国际货币基金组织和世界银行的金融部门评估规划和金融稳定理事会的同行审议，推进金融监管国际新标准的实施。16二、金融危机与金融监管体系改革2010年召开的首尔峰会批准了巴塞尔委员会资本和流动性改革方案，要求各成员国从2013年1月1日开始实施，并于2019年1月1日全面达到新的监管标准；同意金融稳定理事会关于降低系统重要性金融机构道德风险和解决“太大不能倒”问题的政策框架、工作方案和时间表；要求所有成员国将金融监管新标准纳入本国监管法规和政策，并通过国际评估监控和推动所有成员一致地实施新标准。基于本轮金融危机的教训，巴塞尔委员会对现行银行监管国际规则进行了重大改革，2009年中以来发布了一系列国际银行业监管新标准，统称为“第三版巴塞尔协议”（“BaselIII”）。“BaselIII”体现了微观审慎监管与宏观审慎监管有机结合的监管新思维，按照资本监管和流动性监管并重、资本数量和质量同步提高、资本充足率与杠杆率并行的总体要求，确立了国际银行业监管的新标杆。17二、金融危机与金融监管体系改革（二）危机后美国金融监管体系改革金融危机的爆发表明了美国金融监管体系的脆弱性。美国长期以来实行的是金融分业监管和分层次监管的监管体系。应该承认，美国的这套监管体系确实在历史上支持了美国金融业的发展。然而，随着全球化的发展和金融机构综合化经营的发展，随着金融市场之间产品创新的发展，交叉出售的涌现和风险的快速传递，这样的监管体制也越来越多地暴露出一些问题，其中最为突出的就是监管领域的重叠和空白同时存在，没有一个联邦机构能够有足够的法律授权来负责看管金融市场和体系的整体风险监管状况，风险无法得到全方位的覆盖等等。1819美联储（FRB）金融控股公司（FHC）银行类子公司证券类子公司保险类子公司期货类子公司州银行监管办（FRB，OCC，FDIC，OTS）证券交易委员会（SEC）州保险署期货交易委员会图2：美国监管体制示意图二、金融危机与金融监管体系改革美国对存款性金融机构（即：银行、储贷机构和信用社三类）承担主要监管职责的联邦级和州级机构有6家，其中联邦级监管机构有5家。美联储(FRS）主要负责监管州注册的联储会员银行，1999年11月《金融服务现代化法》经国会和总统批准后，美联储又增加了作为金融持股公司伞式监管者的职能。联邦存款保险公司（FederalDepositInsuranceCofporation，FDIC）负责监管所有州注册的非联储会员银行。货币监理署（OfficeoftheComptrolleroftheCurrency，OCC）负责监管所有在联邦注册的国民银行和外国银行分支机构。储贷监理署（theOfficeoftheThriftSupervision，OTS）负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构。国家信用社管理局（theNationalJCreditUnionAdministration，NCUA）负责监管所有参加联邦保险的信用社。20二、金融危机与金融监管体系改革早在2008年3月，美国财政部公布了金融监管改革蓝图。其主要的改革建议包括一些短期和中期的改革建议，并提出了长期的概念化的最优监管框架。奥巴马政府上台以后，针对金融危机中存在的问题，针对美国金融监管不力的现状，提出要进行彻底的金融改革，2009年6月17日，美国政府正式公布了自1929年大萧条以来最彻底的全面金融监管改革方案，称之为美国金融监管体系改革的白皮书。这份长达88页的改革方案几乎涉及美国金融领域的各个方面，从更严格的消费者保护政策到出台对金融产品更为严格的监管规则，这一计划把目前游离在监管之外的金融产品和金融机构，都要置