姜成康局长在烟草行业贯彻落实全国依法行政工作会议精神电视电话会议上的讲话

1姜成康局长在烟草行业贯彻落实全国依法行政工作会议精神电视电话会议上的讲话（2010年11月15日）同志们:要深刻认识推进行业依法行政工作的重要性。加快推进法治政府建设，是全面落实依法治国基本方略、坚持执政为民的根本要求，也是深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）的主要目标任务。当前，我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更加复杂、挑战增多，要解决面临的新问题、新矛盾，必须深化改革，同时也要求加快推进依法行政，建设法治政府。作为国家烟草专卖行政主管部门，全行业各单位都必须从建设法治政府的高度，清醒认识行业所承担的职能和责任，任何忽视依法行政和法治建设的行为，都是政治责任和法律责任所不允许的。烟草行业要不折不扣地贯彻落实党中央、国务院决策部署，确保在思想上行动上始终同中央保持高度一致，努力抓好加快建设法治政府、全面推进依法行政各项工作的落实。要深刻认识加快行业法制建设的紧迫性。烟草行业经过近年来的改革调整，初步建立了专卖体制下的现代产权制度、现代企业制度和适度竞争的体制机制，促进了行业持续健康发展，为全2面推进“卷烟上水平”、保持行业持续健康发展奠定了较为坚实的基础。近年来行业改革发展的实践说明，坚持依法行政，加强专卖管理，严格内部监管，注重行业自律，是行业主动适应形势、应对挑战，实现持续健康发展的重要保证，也是一条基本经验。面对行业改革发展新形势、新任务要求，进一步加快推进以依法行政为核心内容的法治建设，是全行业共同面对的紧迫任务。行业各单位和广大干部职工特别是各级领导干部，都要进一步认清形势，提高认识，统一思想，明确任务，切实增强学法、懂法、守法、用法和严格依法办事的自觉性，着力提高依法行政、依法管理、依法生产经营能力和水平，努力建设法治烟草，为实现“卷烟上水平”目标任务提供有力的法律和制度保障。二、近年来行业依法行政工作简要回顾2006年以来，烟草行业紧紧围绕贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《烟草行业全面推进依法行政五年规划（2006—2010年）》，大力推进依法行政工作。面对改革开放深入推进和各方面环境深刻变化，全行业认真贯彻党中央、国务院各项决策部署，努力把握行业发展规律，坚持把依法治国基本方略贯穿到行业深化改革、促进发展的全过程，坚持把依法行政放在解决好“提高效率、注重自律”两大课题的突出位置，坚持把严格规范作为保持行业持续健康发展的生命线，致力于完善体制机制、优化资源配置、增强竞争实力、全面提升水平，有力地促进了行业依法行政、依法管理、依法生产经营水平不断提升。3（一）推进烟草法制建设，烟草专卖制度不断巩固和完善。坚持主动适应新形势，把完善烟草专卖法律制度自觉纳入国家完善法制进程之中。先后协调完成了《中华人民共和国烟草专卖法》、《烟草专卖许可证管理办法》（51号令）、《烟草专卖行政处罚程序规定》（12号令）三个重要法律文件的修订发布，使烟草专卖法律法规中原有一些条款同行政许可法等相关法律规定不一致的问题得到了解决，把保护行政相对人合法权益原则细化到烟草专卖法律规定之中，为维护国家法制统一、完善烟草专卖制度、建设良好生产经营和市场秩序提供了及时、有力的法律支持。（二）推进行业决策机制建设，科学、民主、依法决策水平明显提高。积极推进决策科学化、民主化、法制化。国家局制订了《国家烟草专卖局（中国烟草总公司）工作规则》（国烟办〔2004〕480号），在近年来行业深化改革、结构调整一系列重大决策中，广泛听取各方面意见，集中行业干部职工智慧，坚持科学民主决策，收到良好效果。在研究制定行业重要政策、规章和规范性文件中，严格执行法规部门依法审查、集体讨论的决策机制。行业各单位按照国家局要求，认真制订工作规则，严格办事程序，切实做到有章可循。对预算、投资、薪酬等重要管理活动，坚持“集体讨论、民主决策”；对涉及职工利益调整等重大事项，提交职工代表大会讨论，使职工充分行使知情权、参与权、表达权和监督权，把民主管理落到实处，在全行业逐步构建了科学决策、民主决策、依法决策工作机制。4（三）推进行业行政行为规范建设，依法办事机制明显加强。一是认真清理行政审批事项和规范性文件。按照国务院关于清理行政审批事项和规范性文件的部署，组织依法进行全面清理。截至目前，行业依法保留行政审批事项10项、非行政审批事项10项。认真做好规范性文件清理工作。据初步统计，有325个文件需要废止，46个文件需要修改，今年底前完成审定并向行业公布。二是积极推进程序建设。在烟草专卖行政执法方面，协调修订了《烟草专卖行政处罚程序规定》，以法定形式规定和完善了烟草专卖行政处罚实施程序和事中实施依法监督的操作程序；在生产经营活动方面，制定印发《烟草行业工程投资、物资采购、宣传促销项目管理程序规定（试行）》，明确规定项目的立项、实施和监督程序，切实加强监督检查，确保按程序规定抓好落实。三是不断完善烟草专卖执法机制。严格贯彻执行《烟草专卖许可证管理办法》和《烟草专卖行政处罚程序规定》，强化履行行政职责中的规定程序和法定义务，专卖执法于法有据，重大案件集体讨论，专卖行政处罚实施引入事中依法审查监督，烟草行政执法责任制度和过错追究制度得到落实，与工商、公安、检察院、法院等部门联合办案机制逐步完善。通过几年努力，行业行政复议案件和行政诉讼案件明显减少，促进了“责权明确、行为规范、监督有效、保障有力”烟草专卖执法体制的建立和不断完善。（四）推进行业内部管理监督，生产经营规范水平明显提升。近年来，全行业紧紧围绕建设“严格规范、富有效率、充满活力”5中国烟草，全面加强内部管理监督，逐步形成了“以规范‘两烟’生产经营为基础，以加强财务审计监督为关键，以加强对领导干部的监督为重点，以纪检监察再监督为保障”的内部管理监督工作基本格局。一是切实加强专项整顿治理。始终把规范作为突出重点，先后进行财经秩序整顿、专项治理“两烟”体外循环、内部专卖管理监督和审计监督“两项检查”，2008年以来集中开展工程项目、物资采购、宣传促销“三项检查”工作。国家局制定下发了《关于加强行业内部管理监督工作的意见》、《关于加强行业内部管理监督工作体系建设的意见》、《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》以及行业投资项目管理办法、招投标实施办法、烟用材料采购管理办法、规范宣传促销管理意见等相配套的一系列规范性文件，全行业有序组织实施，不断提升了规范管理水平。二是切实加强审计监督。充实和加强审计机构、队伍建设，不断拓展审计内容，突出抓好财务收支审计、经济责任审计和各类专项资金审计，对单位法定代表人实行“凡提必审、离任必审”，内审监督作用得到有效发挥。三是切实发挥纪检监察再监督作用。国家局制定下发《关于在加强烟草行业内部管理监督中充分发挥纪检监察部门监督检查作用的意见》等文件，对“两烟”生产经营、干部选拔任用、投资项目、资金管理等关键部位和重要环节实施再监督，重点加强对各级领导干部特别是主要领导干部的监督，严格规范权力运行。四是切实加强“办事公开、民主管理”。国家局制定下发《关于进一步推进烟草企业办事公开民主6管理的意见》，对公开的主要内容、方式等作出明确规定，保证职工的知情权、参与权、表达权和监督权。积极推行公示制度，设立“12313”专卖举报电话，在烟草专卖行政许可以及管理依据、条件、办事程序、行政相对人权益等方面全部公开，努力把公平公正落实到各项管理活动中。（五）推进法制宣传教育工作，行业干部职工队伍法律素质明显增强。建立领导干部学法用法制度。国家局2007年制定印发了《进一步加强烟草行业领导干部学法用法工作实施意见》，分级组织法律培训，纳入国家局党校领导干部培训计划，党组中心组学习带头学法，举办法制专题讲座，联系行业建立现代企业制度实际促进学用结合。近年来行业每年都分层分级组织大规模法律法规知识培训，对省级局（公司）、工业公司领导干部，国家局基本做到每年集中进行一次法律知识培训；专卖执法人员平均每年培训5万人次；处级以上生产经营管理人员平均2—3年轮训一遍。扎实开展行业“五五”普法教育工作，目前已经完成自查和抽查。全面实行专卖执法人员上岗前法律资格认证制度，推行“一站式”服务和一个窗口集中办理，加强执法信息化建设，提高网上办公水平，努力提升行政服务效率，把高效便民服务落到实处。在充分肯定成绩的同时，也要清醒认识到行业依法行政、推进法制建设工作中存在的问题。主要是：依法行政工作在广度和深度上有待推进，科学民主决策制度化、规范化有待深入，严格7规范、文明执法制度保障还不完善，内部管理监督制度规范和运行机制有待进一步加强。这些问题需要认真加以解决。三、加快推进行业依法行政要重点做好的工作当前和今后一个时期，烟草行业依法行政工作要全面贯彻落实全国依法行政工作会议精神，按照温家宝总理重要讲话要求和《国务院关于加快推进法治政府建设的意见》，在以下几个方面着力推进。（一）认真做好规章和规范性文件全面清理工作，加快建立规范性文件清理机制。国家局从今年初开始进行全面清理规范性文件工作。目前根据初步清理，列入需要废止的文件有325个，需要修改的文件有46个。对于已清理需要废止的规范性文件，由法规部门、办公室与制订部门会审后确定废止，并向行业公布；对于需要修改的规范性文件，各制订部门在今年底前完成修改工作；对于其他未清理文件，将继续进行审查清理。各省级局、公司对本级制定的规范性文件，也要进行全面清理，对其中依据国家局已废止或修改的规范性文件制定的相关管理规定，要及时加以废止或修改。对于一些与现行法律法规规章相冲突的地方立法和规章，要停止执行。按照全国依法行政工作会议要求，对于规范性文件一般每隔2年进行一次清理。目前国家局正抓紧建立规范性文件清理制度，行业各单位都要建立健全文件清理工作的长效机制。要根据法律8法规的变化和行业发展新形势的要求，及时组织对包括涉及公民、法人及其他组织权利义务的规范性文件进行专项或全面清理；对与法律法规和国家政策相抵触或不适应经济社会发展新形势要求的，要及时进行修改或废止；对其中涉及公民、法人及其他组织权利义务的管理文件，要向社会公布。（二）抓紧建立健全行业规范性文件备案审查制度，切实做到“有件必备、有错必纠”。全国依法行政工作会议明确要求，各地区、各部门要严格执行法规规章和有关规范性文件备案制度，实行垂直领导管理体制的下级部门制定的规范性文件要向上一级部门报送备案。要抓紧建立健全行业规范性文件的备案登记制度、备案公布制度、情况通报制度和监督检查制度。各省级局、公司根据国家局规范性文件制定的管理规定及相关文件，都要向国家局报送备案，做到有件必备。国家局要对各省级局、公司报送的文件进行审查。对在审查中发现的问题，要坚决予以纠正，不能出现规范性文件之间内容相抵触、规定相矛盾等现象。经审查发现有关规定超越制定权限、违反法律法规的，责令制订机关和单位限期纠正；对于逾期未纠正的，要予以撤销并通报。（三）着力提高行政执法水平，确保做到严格规范、公正文明。各级烟草专卖行政主管部门及执法人员要做到严格依法行政，必须坚持以《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《烟草9专卖许可证管理办法》、《烟草专卖准运证管理办法》、《烟草专卖行政处罚程序规定》以及国家局下发的有关规范性文件作为执法依据。要切实严格执行《烟草专卖行政处罚程序规定》，行政执法主体、权限、依据和程序都要合乎规范。要规范取证活动，杜绝违法取证行为；要建立行政裁量基准制度，细化、量化行政执法裁量权，坚决克服行政执法的随意性。各级烟草专卖行政主管部门及执法人员要自觉树立程序意识，认真执行规范行政执法的各项制度，强化执法责任，加强监督检查，严格考核评议，落实行政问责，确保做到依法依规履行职责、承担责任，切实保护执法对象合法权益。当前，烟草专卖执法工作重点仍是查处卷烟制假售假案件，对制售假烟违法案件，无论是制假、贩运、售假以及倒卖原辅材料、制假设备的，都要予以严厉打击和查处。对严重制售假烟违法案件，该移送司法机关处理的，及时移送司法机关。对属于违法情节轻微、不构成犯罪的零售商户，要坚持明之以法、晓之以理，推行柔性执法方式，管