工程项目管理论文非洲油气开发主体意识与中非能源合作

工程项目管理论文：非洲油气开发主体意识与中非能源合作摘要：突出本土利益的油气资源开发法规是非洲油气开发主体意识的制度形态,油气资源开发的非洲化趋向则是非洲油气资源主体意识在实践层面的反映。非洲油气开发的主体意识源于非洲油气资源的价值确定,得益于非洲政治进程与社会发展的推进。它的实质是强调非洲在其油气资源开发中利益分享的增加。非洲油气开发主体意识的增强,将导致中国企业投资非洲油气开发领域的成本提高。应对非洲油气开发主体化趋向的对策,在于降低中国企业运营成本,转移获利空间,加强制度资本积累和宏观监管。中国在非洲利益的根本保障有赖于提升中国整体实力。关键词：非洲油气资源主体意识中国非洲能源富集之于中国的意义,毋需赘言。学界关于中国能源企业投资非洲的机遇与挑战,成果颇丰。①此类著作述及中非能源合作之困境,多限于与非洲政治动荡紧密联系的投资风险,与大国角逐息息相关的成本空间,与舆论批评频繁纠结的政治压力,而对非洲油气资源开发中日趋凸显的主体意识的关注略显贫阙。所谓非洲油气资源开发主体意识,系指非洲油气资源国基于本国油气工业发展需要及国际合作经验,调整对外合作方略,着力突出其国家与民族利益的理念。主体意识在非洲油气资源开发中的渗透与蔓延,将会挤压外方投资者的逐利空间,影响中非能源合作远景。本文拟以非洲油气资源开发主体意识在规约及运作实践层面的呈现为基础,分析该主体意识存在与发展的动因,探讨此主体意识对中非能源合作的影响及中国的应对之策。规约与实践:表象非洲油气资源国的油气开发法律,是非洲油气开发主体意识的重要载体。自非洲国家开始大规模开采其油气资源以来,相关各国已制定出大量法律、法规,以约束开发者的行为,进而保护其国家利益。然而,在早期的油气法律中,主体意识的呈现多为原则性条文。近年来,非洲油气资源国对相关法律不断修订,主体意识的渗透日益明显,本国利益至上的精神愈加具体。非洲重要油气资源国阿尔及利亚数度修改其油气法规,以突出本国利益。阿尔及利亚油气法修正案还赋予本国石油天然气公司(SONATRACH)在新启动项目中持股比例不低于51%。而且,该公司对外国企业在阿尔及利亚发现的油气矿有权获得30%的股权融资。此外,外国企业若拒绝与阿尔及利亚国家石油公司合作,则无权在该国开展油气产品销售业务。阿尔及利亚新近的油气资源法规修正案,已突破传统法津对油气资源合作模式的原则性阐述,对该国在合作中的主体性、主动性及具体的利益分享予以明确,反映了阿尔及利亚油气资源开发合作的新趋势。与阿尔及利亚略微不同,尼日利亚一开始即在其油气资源开发法律中明确强调本国在其油气资源开发中应享有的权益。尼日利亚第51号法案及其修正案规定:在尼日利亚油气资源开发合资模式中,国家石油公司(NNPC)持股比例应在55%以上。①然而,尼日利亚政府认为其原有法律在保护本国利益方面尚不完备。因此,该国政府正谋求新的立法,以保证本国公司在国际合作中的优势。安哥拉油气资源开采法律所体现的主体意识更加明显。安哥拉油气勘探生产的基本依据为1978年版《石油法》。②它规定,在安哥拉从事油气资源开发的公司,至少有51%的股份属于安哥拉国家石油公司(SONANGOL)。而且,在开发中如未发现有开发价值的油田,由外方承担风险且无权收回其投资资本;有关合同分歧的仲裁须在安哥拉境内进行。为适应新形式,政府拟制定更有利于本国利益的法律,实现“油气工业安哥拉化”战略。随着油气工业在国民经济中地位的提升,非洲油气资源国的相关法规将更加具体地突出本国利益。非洲油气资源开发的主体意识并未止步于法规层面,而是已开始向实践层面延伸。一方面,非洲油气资源国通过新的油气开发合作协议来突出和强化的利益。另一方面,它们开始施行本土化开发政策,加强非洲大陆内部合作,进而保护各国在其资源开发中的权益。非洲国家与外国公司合作的方式主要包括勘探与产量分成协议(EPSA)、合资公司和商业公司,其中最通行的做法为产量分成协议。无论是哪种协议,非洲油气资源国均强调本国利益至上的原则。利比亚一般根据产量分成合同第四版(EPSA-IV)与外国公司签订合同。据此协议,与外方合作时利比亚国家石油公司的参股比例不得低于50%,③外方公司须支付签字费。能否获得勘探和开采许可,取决于竞标公司向利比亚让渡的收益比例。而且,在开发初期,外方须全额承担开发所需资金。同时,利比亚国家石油公司保持对油气田的所有权,并获得相应的利润分成。即便如此,利比亚尚不满足于既有合作框架。安哥拉油气资源开发合作形式更为丰富,除产量分成协议外,它还采用商业开发协议与合资协议。根据商业开发协议与合资协议,安哥拉国家石油公司和外国公司共同投资,安哥拉政府收取一定签字费,成本回收比例为50%,所得税率为50%;除超过150米的深水项目外,安哥拉国家石油公司的参股比例不得低于51%。④另外,安哥拉政府还可按比例取得利润分成。就基本趋势而言,安哥拉本国利益在新协议中的体现更充分。由于在油气资源开发中获益日渐增多,非洲油气资源国不断对其合作协议进行修改,以提高本国权益。值得注意的是,非洲某些油气资源国为吸引外资,弥补资金不足的缺陷,推出一些优惠措施。然而,此类举措缺乏可持续性,存在巨大风险。资源国的暂时优惠措施,并非主体意识的缺失,而是谋求资本积累的反映。本土化政策是主体意识在非洲油气资源开发实践层面的重要反映,承载着非洲相关国家通过资源开发推进社会经济进步的梦想。本土化政策大致可分3个层次:监管部门强化资源主权意识;本国化趋向;非洲国家之间横向跨区合作。非洲油气资源开发本土化的第一个层次,是资源国监管的严格化倾向。阿尔及利亚“艾纳夫特”(ALNAFT)加大对上游合同和油气工业发展计划的监管力度。赤道几内亚所有石油收入被纳入国家财政预算,其石油勘探、开采协议最后交由总统批准,另设石油开采工作跟踪委员会对油气资源开发后续事宜予以监督。利比亚能源部着手重新拟定协议范本,旨在强化利比亚在合作中的决策地位。非洲油气资源国管理机构的基本倾向是加强对合作开发的管理,突出本国利益。开发本土化的另一个层次,是油气资源开发本国化。尼日利亚政府为构建完整的石油产业链,推出了“原油精炼本国化”计划。由于既有炼油厂无法满足本国需求,尼日利亚政府授权筹建独立炼油厂。同时,政府拟将其国家石油公司下属的企业资产出售,通过私有化来提高生产效率。为借国际石油公司之力,推动本国经济发展,尼日利亚政府实施“上下游关联”政策,以带动尼日利亚国内石油产业链的发展。而且,尼日利亚出台“边际油田开发计划”(MFDP),为地方参与资源开发提供优惠税率,将资源所在区域纳入发展计划。政府竭力扶助本国资本参与开发,加大了外国公司进入的难度。开发本土化的第三个层次,是非洲国家间的横向合作。近年来,非洲国家之间开始协调合作,共享非洲资源。尼日利亚与圣多美和普林西比框定了联合开发区块。①赤几与喀麦隆、尼日利亚等国拟在比奥科岛附近联合加工液化天然气。阿尔及利亚、南非等国公司开始走出国门,在非洲大陆开展油气合作业务。2009年,南非与安哥拉签署了石油项目合作协议,今后的合作将进一步加强。②非洲油气资源开发主体意识在规约层面的表现日趋明显,而在实践方面业已迈出实质性步伐。近年来,非洲油气资源开发主体化的意识形态已经开始蔓延。这种由意识形态而及实践运作的转变并非偶然,深藏其后的推动力量是非洲诸国社会经济和政治的变动。价值与需求:动因非洲油气资源开发的主体意识,是非洲和国际社会对非洲能源开发前景理性预期的反映,亦为非洲社会经济与政治发展的内在要求。国际能源巨头的“非洲情结”是对非洲油气资源潜在价值的认可,非洲已意识到其能源开发的广阔前景,并试图在未来能源开发格局中占主导地位。同时,非洲摆脱经济依附、谋求独立发展的要求日益强烈。非洲油气开发的主体意识源于非洲油气资源的价值确定,得益于非洲政治进程与社会发展的推进。国际社会对非洲能源的追逐构成非洲油气资源开发主体意识形成的外在条件。非洲油气资源大多具有较高投资回报率,因而国际石油公司纷至沓来,参与非洲油气资源开发。数十年来,欧美石油公司是非洲油气资源开发的主力。雪佛龙公司、英荷皇家壳牌公司、埃克森-美孚公司等对非洲能源禀赋青睐有加,不断增加对非洲能源开发的投资。2007~2011年,由国际石油公司运营的100多个浮式生产储油船(FPSO)已经或将在非洲投产。欧菲尔能源(OphirEnergy)持有赤几、加蓬、刚果(布)等国区块的勘探权。同时,亚洲和南美洲的石油公司亦开始进军非洲油气领域。①21世纪以来,印度、马来西亚、越南、巴西和中国等发展中国家的能源公司亦积极介入非洲能源部门,非洲油气开发领域群雄逐鹿的局面已经形成。在此背景下,非洲国家已经意识到其能源开发是加速自身发展进程的契机,进而在对外能源合作中强调本国利益。非洲国家政治经济与社会的嬗变,是非洲油气资源开发主体意识形成的内在动力。非洲能源在国际能源结构中地位的提升,为非洲国家政府获取更多的收入提供了机会,油气工业已成为非洲产油国的经济命脉。非洲油气资源国政府为提高收益,在对外合作中不断要求更多权益。而且,非洲国家政府利用民众和政治反对派的声音,增加与外国公司的谈判筹码。此类存在于政府层面的主体意识,直接反映在其油气开发合约中,对非洲能源开发的本土化趋势起着关键性作用。非洲油气资源国通过非洲国家政府间组织强化资源国之间的横向联系,扩大了油气开发主体意识的影响力。非洲石油生产国协会(APPA)以加强非洲产油国之间的沟通与合作,实现以非洲产油国石油利益最大化为目标,②为传播非洲油气资源开发主体意识作出了卓越贡献。近年来,非洲石油生产国协会活动频繁,在成员国之间的石油勘探、生产炼制、技术交流乃至成员国之间的市场政策和市场战略协调方面发挥日益重要的作用。2009年9月,该协会16个成员国在布拉柴维尔举行专家会议,探讨如何为非洲政治、经济及社会发展作更多贡献。非洲石油生产国协会国家的石油产量占非洲国家石油产量的98%,日产量达1000万桶,③其政策走向对世界能源结构将产生重要影响。非洲油气资源开发主体意识的萌生,与非洲国家民主化进程密切相关。20世纪90年代以来,非洲掀起民主化浪潮。短短数年,大多数非洲国家摒弃传统政治模式,改行西方多党制议会民主。④西式民主在非洲的推行虽不顺利,在不少国家造成了严重的社会和政治动荡。然而,西方民主模式的推行为政治反对力量提供了表达异见的平台。政治反对派为争取支持,充分利用非洲发展所处的困境,攻击当局无视民生的能源政策。为获取政治优势,持异见者着力渲染能源本土化开发与非洲发展之间的联系,加速了非洲油气开发主体意识的形成。非洲公民社会组织是非洲能源开发主体意识形成的积极因素。近年来,非洲公民社会组织迅猛发展,对非洲政治与社会的影响日渐明显。⑤公民社会组织在人道主义援助、非洲人权发展和社会公正等领域发挥的作用殊难替代。⑥一方面,公民社会组织利用其国际空间,借助现代通讯技术和媒体,将非洲在其油气资源开发进程中“阴暗”行为迅速置于国际社会的关注之中,对非洲国家相关当局施压。另一方面,非洲公民社会组织采用自下而上与自上而下相结合的方式,关注非洲贫困状况与非洲资源禀赋之间的联系,并利用社区和政治反对派的力量影响政府决策,从而强化了非洲能源服务非洲的理念。非洲油气富集国家的发展困境,是非洲国家油气开发主体意识产生的重要原因之一。非洲大多数油气资源国已有数十年油气资源开发史。然而,这些国家社会经济的发展水平依然处于较低水平,油气资源开发并未从根本上改变本国贫穷落后的面貌。作为石油生产大国,尼日利亚一系列与贫困有关的社会经济问题无法得到有效解决。尼日尔三角洲的贫民,饮水安全尚无法保障,国际石油公司却在这里大发其财。①浸染着强烈依附色彩的经济增长模式非但没有推动非洲经济的可持续发展,反而在一定程度上成为非洲经济整体进步的障碍。②由于开发技术水平的限制,非洲国家被迫依赖外国,导致富藏能源国家的油气产品不能自给。这一困境促使非洲诸国精英开始思考油气资源开发的本土化与主体化。非洲油气资源开发主体意识的形成,与非洲油气资源本身的价值具有不可分割的联