英美金融监管制度改革及我国之借鉴（DOC 9）

英美金融监管制度改革及我国之借鉴「内容提要」在上世纪末以来的“金融业监管一体化”的潮流中，英国和美国分别成为将金融监管职能从中央银行分离出去和依然保留在中央银行的两个典型。本文阐明了两种监管模式的形成实践和理论，对比分析了两国做法中的有益经验，并对我国在创建独具特色的、科学的、合理的、高效的金融监管制度的过程中如何借鉴英、美的一些有益做法提出了自己的建议。「关键词」金融监管，金融调控，分离，整合上世纪末以来的“金融业监管一体化”潮流冲破了金融调控和金融监管同为许多国家中央银行两大基本职能的原有格局，金融监管职能从央行职能中分离出去的趋势已日渐明显，英国是其主要代表。而与此同时，美国不仅仍将银行监管职能保留在联邦储备委员会，而且由于格拉斯——斯蒂格尔防火墙的被打破，银行混业经营的推行，美联储融银行、证券和保险业的监管于一身而使监管职能得到进一步加强。一、英、美金融监管改革的理论与实践（一）英国“分离”式的监管改革随着各国中央银行制定和实施货币政策独立性的增强和金融混业趋势的抬头，全球性的金融改革随之展开。更高一级的监管成为市场监管的冲击波，许多国家为此修改了原有的监管体系，即在银行、证券、保险三部分监管职权之上建立一个单独的监管者。其中最典型的例子是英国。1997年5月20日，英国财政大臣公布金融服务业监管体制改革方案，剥离英格兰银行（注：长期以来，英格兰银行是发达国家的中央银行中少数不具备独立制定货币政策权利的中央银行之一。进入20世纪90年代，英格兰银行由于对银行业及金融市场具有精湛而透彻的了解，经常对政府的货币政策与财政方针给予技术性的建议，其在整个金融、经济发展中的作用得到加强，独立性亦有所提高。英格兰银行的监管职能始于20世纪40年代，但直到1987年，其监管职能才被《1987年银行法》所规范与定位，权力得到加强。英格兰银行和证券投资委员会分别负责银行业和证券业的监管。此外金融行业自律组织在监管中发挥着相当重要的作用。）的银行监管职能，将银行业监管与投资服务业监管并入当时的“证券与投资委员会”（后更名为“金融服务局”简称FSA）。2000年6月，英国通过《金融服务与市场法》（FSMA），（注：《金融服务与市场法》（FinancialServicesMarketsActs），将现行若干法律中所确立的金融监管体系进行协调和革新，对金融服务和市场的监管重新作出规定。该法于2001年4月1日生效。这是一部英国历史上议院对提案修改达2000余次，创下修改记录最多的立法，也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，它使得此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规，如1979年信用协会法（theCreditUnionsAct1979）、1982年保险公司法（theInsuranceCompaniesAct1982）、1986年金融服务法（theFinancialServicesAct1986）、1986年建筑协会法（theBuildingSocietiesAct1986）、1987年银行法（theBankingAct1987）、1992年友好协会法（theFriendlySocietiesAct1992）等都为其所取代，从而成为英国规范金融业的一部“基本法”。）从法律上进一步确认了上述金融监管体制的改革。按照该法，英国于2001年建立了FSA作为一体化的监管者。其结果是，英国目前的金融监管体制不仅是合一的，而且是同中央银行分离的。根据英国《2000年金融服务和市场法》的授权，其金融业的单一监管机构FSA享有广泛的法定监管权力。它有权制定并公布宏观的、适用于整个金融市场所有被监管机构的法令，例如“监管11条”。该法令要求被监管者一定要以公开及合作的态度接受FSA的监管，一定要将必须及时通报的情况报告给FSA.（注：乔海曙：《金融监管体制改革：英国的实践和评价》，《金融与保险》2003年第8期。）从业务上看，FSA除继承了原有9个金融监管机构分享的监管权力（注：如从英格兰银行手中将银行业监管的权力接过来；与英国财政部签订协议，将原由财政部拥有的保险立法的职能移交给FSA；对上市公司的审核责任也从伦敦证交所转到FSA手中等等。）以外，还负责过去某些不受监管的领域，如金融机构与客户合同中的不公平条款，金融市场行业准则，为金融业提供服务的律师与会计师事务所等的规范与监管。这样，英国用立法的形式强化了FSA的统一监管权，英格兰银行对银行业监管职能的整体移交得到了法律确认。FSA作为目前英国统一的金融监管机构，将英格兰银行中的监管职能分离出来，转由FSA综合行使，使英格兰银行制定和实施货币政策的职能进一步强化。“分离”式的金融监管模式具有以下优点：其一，中央银行兼任金融调控和金融监管两项职能存在明显的矛盾和冲突。因为“监管当局基本上是通过对银行行为的控制（颁发许可证、管制、规定银行的经营范围等），对银行偿债能力的控制（例如制定与管理审慎监管比率），对银行流动性的控制（管理货币市场从而保证足够的流动性）来监管银行体系的。正是在第三个领域里，银行监管与货币政策产生了撞击。在大多数国家，货币政策当局主要通过对银行流动性的影响来实现其内部（物价）与外部目标（汇率）。”（注：[美]查理士??恩诺克、约翰??格林：《银行业的稳健与货币政策》，朱忠等译，中国金融出版社1999年版，第343页。）英国中央银行职能之所以最终分离，就是因为双重职能一直受到各界指控：一方面要负责货币政策的稳定，注意商业银行的贷款规模与货币膨胀指数；另一方面又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行充足的流动性，防止商业银行陷入流动性危机。这双重职能必然使英格兰银行陷入两难选择。事实上，英格兰银行主要关注货币政策的稳定，客观上存在只注意货币政策而忽视加强监管银行金融业务的可能，尤其是当货币政策与银行的流动性需求之间产生目标冲突时更为突出。（注：谢伏瞻：《金融监管与金融改革》，中国发展出版社2002年版，第143页。）其二，监管当局的独立性有助于消除道德风险。中央银行出于维护社会支付体系、经济政治稳定的目的，往往在银行发生挤兑之前出资救助，使之免于倒闭，避免社会动荡，此乃中央银行的“最后贷款人”职能。当中央银行兼具银行监管职能时，商业银行往往存在“太大而不能倒”（注：如果监管当局不是独立的，银行相信中央银行将在他们出现困难时给予援助，银行就不会有动力去遵守审慎原则和市场约束。陷于困境的银行规模越大，道德风险的可能性就越大，因为银行的高级管理人员知道，他们的倒闭对整个银行体系将是异常灾难。这就是所谓“大得无法倒闭”的论据。）的心理，为追逐利润一味扩大负债，忽视审慎原则，从而使道德风险问题突出；同时中央银行也因为可以启用“最后贷款人”而存在疏忽监管的可能。相反，将银行监管脱离中央银行，使中央银行的“最后贷款人”职能与监管机构的银行监管行为相互独立，那幺，监管机构的监管行为便不再存在因最后的援助而掩盖监管失职之责的机会，被监管者也不会因为可以得到资金救助而纵容道德风险的积聚。其三，实现货币政策职能与金融监管职能的分离，有利于推动金融深化与创新。一方面，中央银行对商业银行的直接监管，实质上为银行提供了大量“隐性担保”，使得银行在金融竞争中处于绝对优势地位，因为对于公众来讲，商业银行的可信度高于其它金融机构，再加上监管强度、管制力度的差别，这些不对称的外部环境对于其它金融机构的发展是极为不公平的；商业银行也会因得到特别的庇护而怠于创新、丧失竞争力，这无疑阻碍了金融业的公平竞争，降低了金融效率。另一方面，银行监管与中央银行分离，也为实现混业监管奠定了基础，这样既可以适应银行、证券、保险业务相互渗透、交叉的发展趋势，又可以避免监管真空或重复监管，合理利用监管资源，提高监管效率。（二）美国“整合”式的监管改革在1999年以前，美国对银行体系的监管是支离破碎的，仅对存款金融机构承担主要监管职责的就有5家联邦级机构和一家州级机构。其中联邦级监管机构有美联储（FRS）、联邦存款保险公司（FDIC）、货币监理署（OCC）、联贷监理署（OTS）、国家信用社管理局（NCUA）。除OCC和OTS在行政上隶属财政部外，其余3家则为独立的联邦政府机构。此外，由于美国实行双轨银行制，每个州又都设有自己的银行监管部门，通常称之为州银行（DFI），美国存款性机构往往处于联邦和州两级金融监管机构的双重监管之下。美国对其金融监管体系是否应该整合的争论已经持续了60年，直到1999年美国参众两院通过《1999年金融现代化法案》（GLBA）（注：1999年11月4日，美国参众两院分别以压倒性多数票通过了《金融服务现代化法》最后文本，同月12日克林顿总统签署了这部法案。至此，迄今为止美国金融法制建设史上分歧最大、争论时间最长、涉及面最广的法律终于问世。）后，金融监管的基本模式才得以明确。该法案是美国金融业从分业经营转到混业经营的标志。它一方面废除了《1933年银行法》第20节和第32节规定的银行业和证券业分离的“防火墙”，鼓励银行业、证券业之间的联营，为商业银行、证券公司的联合经营提供机构、人员上的保证；另一方面修改《1956年银行控股公司法》，规定凡是金融业务或附属于这些金融业务的活动，符合条件的银行控股公司都可以依法经营，从而为创立具有新的组织结构特征的金融机构（金融控股公司）提供了制度保证。但是，随着金融控股公司的出现和金融混业经营的发展，原有的金融监管框架已难以维系。为了解决这一问题，《金融现代化法案》对新的监管模式作了如下规范：（1）规定美联储为银行控股公司的伞型监管人（UmbrellaRegulator），负责银行控股公司的综合监管，同时银行控股公司附属各类金融机构由功能监管人分头监管，即证券、保险、货币监理署等监管部门按业务功能分别负责监管银行控股公司的特定子公司。（2）美联储必须尊重存款机构、证券、保险等功能监管部门的监管责任，一般不得直接监管银行控股公司的附属机构，而应当尽可能采用其功能监管部门的检查结果，以免形成重复监管而加重金融机构的负担。（3）美联储在要求银行控股公司从附属的保险公司或证券公司中抽取资金给附属的存款机构时，必须通知相应的证券、保险监管部门。（4）规定只有证券交易委员会有权对注册投资公司进行检查，联邦银行监管机构可从前者处获取必需的监管信息，但联邦存款保险公司为确定已投保存款机构的情况而检查其关联的投资公司除外。（5）要求联储、银行监管机构与各州保险监管部门加强协调与合作，相互提供关于银行控股公司和附属保险公司的财务、风险管理和经营信息，以及已投保存款机构与保险公司之间的交易信息，并要求适当的联邦银行监管机构在批准银行控股公司、存款机构与保险公司合并前，与州保险将官部门协商。同时规定各监管当局有义务为所获得的对方信息保密。（注：夏斌等着：《金融控股公司研究》，中国金融出版社2001年版，第174～175页。）这样，该法赋予美联储对金融持股的监管权力。由于美国的金融机构已通过金融控股公司使得银行、保险、证券行业高度混业，这实际上使得美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的唯一一家联邦机构，监管职能进一步集中整合到美国的中央银行中。中央银行可以身兼两职的理论依据在于：第一，中央银行货币政策职能的发挥本身就需要监管职能的配合。理由有三：（1）强有力的金融监管能确保金融统计数据和其它金融信息的真实、准确和及时，这是制定正确货币政策的前提。（2）强有力的金融监管能确保金融机构的稳健运行和金融体系的稳定，这是建立货币政策有效传导机制的关键，是有效实施货币政策的关键。（3）中央银行的银行监管职能可以使其利用自身的权威性和超然地位全面充分地获取制定检验货币政策所必需的信息，降低其货币政策职能的信息收集成本。第二，中央银行货币政策的实施又有利于银行监管。货币政策的一些工具或手段，如存款准备金、公开市场业务等在一定程度上可为金融监管所利用，同时，货币政策目标的实现也有利于促进金融监管工作的顺利开展。第三，兼容式监管有助于银行监管摆脱行政干预。凡是那些在中央银行以外成立综合监管机构的国家，一般要