巴曙松_巴塞尔协议III在中国的实施差别与优势(2012.5.2)

巴塞尔协议III在中国的实施：差别与优势中国金融40人论坛成员巴曙松[2012-05-02]提要：基于中国银行业与巴塞尔协议Ⅲ监管标准的一致性，我们详述了巴塞尔协议Ⅲ在中国的实施，并讨论了其在中国当前金融环境下的挑战以及优势。作为G20（20国集团）的成员，中国及其监管当局参与并借鉴了巴塞尔委员会的最新成果。监管当局明确了微观审慎监管和宏观审慎监管、资本监管和流动性监管以及数量改进与质量改进之间的协调关系；同时还引入了资本充足率（例如留存资本缓冲、逆周期资本缓冲等）、杠杆比率、流动性覆盖率、净稳定融资比率等概念。在原有监管体制的基础上，建立了一个包含四大主要监管工具（资本充足率、杠杆比率、拨备率和流动比率）的新框架。巴塞尔协议Ⅲ是巴塞尔协议Ⅱ在中国的升级版，带来了新的资本充足率的规范并引入了新的监管指标，但这与之前的经济模型和人才培养机制并不冲突。中国经济的快速复苏和较少的银行损失，以及强劲的发展势头为巴塞尔协议Ⅲ在中国的执行提供了良好的外部环境和先决条件。但现今银行业仍存在有许多问题，监管当局也在损害着巴塞尔协议Ⅲ在中国的有效实施。这些问题都与监管指标的合法性和监管划分等有关。从2004年中国银行业开始实施以巴塞尔I下8%为标准的资本监管，2007年在中国银监会的要求下新协议银行正式启动了备战巴塞尔II的工程，到2011年按照巴塞尔II计提资本的新协议银行即将正式双轨推进，巴塞尔资本协议于中国银行业来说似乎已经不是一个新鲜的名词。然而，2008年这场金融危机的爆发，为国际金融监管带来了一系列新的命题，巴塞尔委员会也率先于2009年提出了针对此次危机中暴露的不足的修订文件集，于2010年9月正式将其命名为巴塞尔III，并在G20首尔峰会上获得一致通过。这将为尚处于巴塞尔II起步阶段的中国银行业带来怎样的影响？究竟是实施巴塞尔II还是直接实施巴塞尔III？如果并行巴塞尔II和巴塞尔III，会不会在过渡期尚未结束之时便爆发了另一场金融危机？如何在巴塞尔II的稳步推进中吸收巴塞尔III的精髓，在避免监管政策的过度频繁更新的同时，实现国际最新监管前沿的本土化，尽快与国际监管要求接轨？中国银行业不仅亟待一场全方位的监管变革，更面临一场风险管理水平的国际化和全面升级。中国银行业的现行监管体系自从2003年银监会成立、中国“一行三会”的金融监管格局形成以来，我国银行业风险监管体系在逐步成型完善，监管理念、方法、手段不断改进，监管的有效性在不断提高，监管方式也从合规监管为主逐渐发展为风险为本、合规监管并重的科学监管体系。（一）现行监管体系与巴塞尔资本协议框架的内在一致性在银监会成立之前，我国银行业经历过混业监管、分业监管阶段，金融机构经历了乱投资、乱拆借到合理规划、控制风险的发展过程，金融法规也在不断完善健全，这段经历为银行业监管者提供了大量宝贵的经验教训。在此基础上，银监会在成立之初，提出了“四四六”的监管理念。其中，第一个“四”是指通过审慎有效的监管实现四个目标，即保护广大存款人和消费者的利益，增进市场信心，增进公众对现代金融的了解，努力减少犯罪。第二个“四”体现了银监会提出的“管法人、管风险、管内控和提高透明度”等监管理念，该监管理念与巴塞尔资本协议的思想保持高度的统一。其中，“管法人”是指将银行的主要指标和着力点放在法人层面，实施法人监管，强调并表监管，与巴塞尔II中并表监管的要求一致；“管风险”是坚持以风险为主的监管内容，增强银行机构识别、监测和控制风险的能力，并且银监会提出了明确的思路，“准备分类——充足拨备——做实利润——资本充足率达标”。此思路与巴塞尔II框架的第一支柱最低资本要求保持高度一致；“管内控”是指通过各种监管措施，完善银行的内控制度建设和执行情况，培养银行防范风险的自律意识，此要求也体现了巴塞尔II框架中的第二支柱监督检查的核心思想；“提高透明度”是指按照国际准则和要求，规范银行的信息披露，进一步发挥市场约束，同时逐步提高依法监管的透明度，而这正是巴塞尔II第三支柱的精髓所在。而第三个“六”则是监管工作有效性的评判标准，主要包括要促进金融稳定和金融创新共同发展、提升我国金融业在国际金融服务中的竞争力等六条标准。不难看出，我国银行业的监管理念无论在内容上还是逻辑上都与巴塞尔监管框架具有内在一致性。（二）巴塞尔I在中国的本土化早在2004年，巴塞尔I的国际监管准则就已经在中国本土化了。巴塞尔I的核心内容主要由两个部分组成，第一部分是对资本的定义，第二个部分是对银行的主要风险包括信用风险、市场风险等作出资本计提。这些核心内容已在2004年2月银监会颁布的《商业银行资本充足率管理办法》（以下简称《管理办法》）中得以体现。其一，在资本的定义方面。与巴塞尔I类似但有所不同，《管理办法》将资本分为核心资本和附属资本，核心资本包括实收资本、资本公积、盈余公积、未分配利润和少数股权，附属资本包括重估储备、一般准备、优先股和可转换债券。其二，在资产风险权重和表外授信业务的转化系数设置上。《管理办法》也积极借鉴巴塞尔I的研究成果，将资产分为0、20%、50%、100%四个不同的风险档次，通过0、20%、50%、100%四类信用转换系数将表外授信业务转化纳入到资本监管框架中。其三，《管理办法》对商业银行做的最低的资本要求是，商业银行的资本充足率不得低于8%，核心资本充足率不得低于4%，与巴塞尔I中相同。其四，在《管理办法》中，也对市场风险资本要求的标准法做出了规定，详细地说明了利率风险、股票风险、外汇风险、商品风险、期权风险等市场风险的资本计提及方法。然而，只有对资产高于一定数额的大型商业银行才会要求对市场风险作出资本计提。《商业银行资本充足率管理办法》可以看作是巴塞尔I中国化的产物，代表着中国银行业监管水平向国际监管水平迈出的重要一步，也拉开了中国银行业学习、借鉴系列巴塞尔监管文件的序幕。（三）努力推进巴塞尔II自2007年2月发布《中国银行业实施新资本协议指导意见》（以下简称《指导意见》）以来，中国银监会已经陆续制定了包括《商业银行实施新资本协议申请和审批指引（征求意见稿）》在内的十七个关于实施新资本协议的指引文件。根据相关指引文件和预评估工作，新资本协议银行已经开始了申请和双轨实施阶段，而其他自愿实施巴塞尔II的银行也在稳步的推进中。但是在数据基础、风险计量模型及IT技术方面，巴塞尔协议III仍与巴塞尔协议II保持了绝对的相似性，仅仅在权重及数量要求方面做出了小幅调整。迄今为止，五大国有商业银行及一家合资商业银行已经向银监会申请了加入中国修正后的巴塞尔协议II监管框架，目前检验、审批程序正在进行中。伴随新协议银行双规推进的深入，巴塞尔协议II在中国银行业的实施将进入规范化时代。巴塞尔III的中国化作为G20的一员，中国及其银行监管当局始终在积极参与、学习借鉴巴塞尔委员会的最新改革成果，明确了宏观审慎与微观审慎兼顾、资本监管和流动性监管并重、资本数量和质量同步提高的改革方向，引入了留存超额资本、逆周期超额资本等资本充足率指标、杠杆率、流动性覆盖率和净稳定资金比率等指标，在原有监管指标体系的基础上，形成了中国银行业当前的资本充足率、杠杆率、拨备率和流动性比率四大监管工具的指标体系。从四大工具的实施要求来看，对于获准有条件实施新资本协议的商业银行，在其过渡期内应按照四大监管工具的要求和新资本协议要求并行实施。例如对于资本充足率要求而言，新资本协议银行应按照四大工具中的资本充足率管理要求和新资本协议方法并行计算，并遵守规定的资本要求底线。虽然目前来看，新四大监管工具并未正式成文，而我们的讨论也是基于相关媒体报道，且过渡期的安排和实施细则均还在讨论中，但是四大工具的雏形已经基本可见，对其进行探讨对于监管标准的正式推出和推出后银行的应对都有着积极的意义。（一）资本充足率指标巴塞尔III推出后，银监会也相应提出了相关指标的拟执行标准和要求，进一步完善和充实了我国资本充足率指标体系。首先，拟将参考巴塞尔III下的资本定义，将监管资本划分为核心一级资本、一级资本和总资本，同时包括超额资本要求和系统重要性机构附加资本，但这里的超额资本要求并不区分留存资本缓冲和逆周期资本缓冲。同时实施严格的核心一级资本扣除标准，提高二级资本工具的合格标准。其次，对核心一级资本、一级资本和总资本充足率分别制定了5%、6%和8%的最低监管要求。同时制定了2.5%的留存超额资本和0%~2.5%的逆周期超额资本，对系统重要性银行设定1%的附加资本。再次，新的资本监管制度（包括质量、数量和标准）将从2012年中开始实施。在前期的征询意见稿中，系统重要性银行应在2013年底前达标，非系统重要性银行应在2019年底前达标。表1巴塞尔协议III的中国化-资本充足率资本最低资本要求留存超额资本逆周期超额资本系统重要性银行附加资本核心一级资本一级资本总资本系统重要性银行5%6%8%2.5%0%-2.5%1%非系统重要性银行5%6%8%2.5%0%-2.5%无可以看出，无论是从对量化要求还是实施时间安排上，我国的资本监管要求比目前为止的巴塞尔III的资本要求更严格。（二）杠杆率在巴塞尔III中，杠杆率是基于风险中立的。在计算杠杆率时，所有的表外资产必须通过一定的系数转化计算，同时衍生金融资产也需要计入。而在我国的金融改革中，杠杆率指标被完全采纳了，且计算方法也拟与巴塞尔III的相关要求保持一致。杠杆率是资本充足率的有力补充，其可以当作微观审慎监管的工具，能够有效的约束银行业务规模过度扩张，也可以作为宏观审慎监管的逆周期工具，提高银行系统风险监管的有效性。我国杠杆率的监管指标设定为4%，高于巴塞尔委员会所确定的3%的监管标准，该指标从2012年年初开始实施，系统重要性银行在2013年年底达标，非系统重要性银行最迟在2016年年底达标，其达标时期也早于巴塞尔III所要求的达标时期2018年。中国银行业的监管要求更为严格。表2巴塞尔协议III的中国化-杠杆率、拨备率、流动性指标项目内容水平过渡期安排杠杆率核心资本/总资产（含表外）4%系统重要性银行：2013年底；非系统重要性银行：2016年底拨备率拨备/信贷余额2.5%系统重要性银行：2013年底；非系统重要性银行：2016年底；在第二支柱下适度动态调整拨备覆盖率150%动态调整流动性指标LCR100%2013年底之前达标NFSR100%2016年底之前达标注：流动性覆盖率（LCR，LiquidityCoverageRatio）=优质流动性资产储备/未来30日的资金净流出量，流动性覆盖率的标准是不低于100%。净稳定融资比率（NFSR）用于度量银行较长期限内可使用的稳定资金来源对其表内外资产业务发展的支持能力。该比率的分子是银行可用的各项稳定资金来源，分母是银行发展各类资产业务所需的稳定资金来源。该比率有助于推动银行使用稳定的资金来源支持其资产业务的发展，降低资产负债的期限错配。根据中国银监会2011年关于中国银行业实施新监管标准的指导意见，商业银行的净稳定融资比例均不得低于100%。（三）贷款拨备率在巴塞尔III中，尚未涉及对拨备的指标监管，但是制定动态的、具有前瞻性的拨备监管体系一直也是巴塞尔委员会在后危机时代关注的重点。目前国内普遍使用的针对贷款损失拨备、衡量银行风险抵补能力的监管指标有拨备覆盖率和贷款损失准备充足率等，其中拨备覆盖率=贷款损失准备/不良贷款，贷款损失准备充足率=贷款损失专项准备/正常类贷款×1%+关注类贷款×2%+次级类贷款×25%+可疑类贷款×50%+损失类贷款×100%。目前，随着不良贷款率的逐渐降低，依据五级分类的两项指标已经被监管部门相对淡化，银监会创新地提出了具有逆周期性质的贷款拨备率指标。从贷款拨备率的计算来看，分子为贷款损失准备，分母为各项贷款总和。与拨备覆盖率不同，贷款拨备比率的分母将原有的不良贷款拓宽到了各项贷款。银监会拟同时用贷款拨备率和拨备覆盖率对银行的贷款拨备进行约束计提。规定要求，对商业银行贷款拨备率实施动态管理，原则上不低于2.5%，并明确对非系统重要性银行做差异化安排，同时拨