4电子政务问题研究

1电子政务问题研究区委研究室一、电子政务的内涵及发展（一）电子政务的缘起电子政务是信息技术发展的必然产物。从1993年美国总统克林顿宣布利用信息技术改造政府开始，电子政务就迅速列入了所有工业化国家的政治日程，并随之波及众多发展中国家。各国纷纷投入人力物力，大力发展电子政务，它已经成为治国不可或缺的工具。电子政务发展经历了萌芽期、孕育期，随着电子政务被列为世界“信息高速路”五个应用领域中的第一位，它的发展进入了启动期。根据联合国教科文组织的调查，89％的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将其列为国家级的重要事项。中国从1999年正式启动了“政府上网工程”；2001年全国人大通过的《国民经济和社会发展十五计划纲要》中，明确了“以信息化带动工业化”的主张，并在部分城市开始电子政务示范工程；2002年更是被称为“电子政务年”。北京作为我国最早实施电子政务工程的地区，早在2000年底，已初步建成了公用信息平台和政务信息网络，当时已提出到2005年底，北京市要建成电子政务网络系统，全面开展网上交互式办公。电子政务的鼻祖可以说是克林顿，他并不是要直接建立电子政2务，而是在改革政府的过程中发现电子政务可能是一种非常好的形式。克林顿政府上台以后推动了新一轮的政府改革，其中的一大特色就是在1993年首倡电子政务（E-Government），并且戈尔在后来的总统竞选中，特意将E-Government当作自己拉选民最具号召力的口号之一，声称要让联邦机构最迟在2003年全部实现上网，使美国民众能够充分获取联邦政府掌握的各种信息。克林顿政府从一开始就认识到信息技术在经济和社会方面的巨大潜力，提出“信息高速公路”①计划。电子政务最初的设想是利用信息技术手段在美国公民、企业和政府之间架设沟通和交往的桥梁，用信息技术驱动一个效率更高、成本更低的政府。电子政务绝非一些人所理解的单纯的信息技术在政府管理中的应用，它的根本意义在于引领了政府管理变革新方向，开创了政府创新的信息化道路。（二）电子政务的内涵我国就电子政务有不同的提法。如“电子政府”、“电子化政府”、“数字政府”、“连线政府”、“网络政府”、“在线政府”、“虚拟政府”等等。在发达国家，越来越多的政府官员与技术专家们采用e-government或者e-governor来代表政府信息化。有人认为前者是“电子政府”的含义，后者是“电子政务”。在中国，政府与学界曾就e-government的译法争论不休，直到总理朱镕基敲定，“电子政府”才让位给了“电子政务”。2001年6月在华盛顿由世行组①信息高速公路就是把信息的快速传输比喻为“高速公路”，指一个高速度、大容量、多媒体的信息传输网络。始作俑者是美国，其概念是1992年美国总统发表的国情咨文中提出的。3织的全球电子政务会议上，大家用的最多的词是：e-gov，既代表电子政务也代表电子政府。电子政务简单地讲就是指运用电子化手段所实施的国家管理工作。从广义上讲，电子政务是公共管理部门应用现代信息和通信技术，将管理和服务的一项项具体业务通过网络技术进行集成，在互联网上实现组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明的管理和服务。这一内涵包括了四个方面的信息：一是电子政务必须借助于信息技术，离不开信息基础设施和相关技术的发展；二是电子政务是一个高效率的政府运行过程。三是电子政务改变了公众与政府打交道的方式，政府业务更加公开化和透明化。四是传统的政府运作过程是以政府的机构和职能为中心，企业或公众围绕政府部门转。电子政务模式下新的政府运作过程，则是以用户为中心，以用户的需求为出发点，即政府要围着企业或公众转。正如前总理朱镕基所说“电子政务是一场深刻的革命。”（三）电子政务与相关概念的辨析1、电子政务与电子政府。电子政府指通过在网上建立政府网站而构建的虚拟政府。电子政府的实质是把工业化模型的大政府，通过互联网转变为新型的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的数字经济。有学者认为，电子政务则范围更广，内容4也比电子政府更丰富，当前中国的改革仅限于政务改革，而非政府改革。在国际政治中，“政府改革”指的是政治改革，是议会改革，改变的是政党在议会内的作用。从这层意义上讲，电子政务更能体现政府治理变革的含义。事实上，电子政府与电子政务并没有本质区别，在明确电子政务的提法之前，电子政务与电子政府两个概念曾经长时间通用。2、电子政务与政府上网。“政府上网”的概念是伴随着“政府上网工程”的实施开始逐步为人们所接受的。“政府上网”广泛上讲，既包括政府机构利用互联网获取信息，建立政府机构的互联网主页，也包括利用全球互联网完成某些政务处理和面向公众的服务。人们经常用“政府上网”来指代中国的电子政务建设,其实建网只是电子政务的第一步，它让所有政府工作人员了解网络。而后需要逐步完成内部的交互办公，继而实现便民服务。3、电子政务与政府信息化。政府信息化，是指为了适应信息时代的到来，运用信息技术、通讯技术、网络技术以及办公自动化技术等现代信息手段，对传统政府管理和公共服务进行改造，从而大大提升政府管理的有效性、满足社会以及公众对政府公共管理和公共服务的期望和促进社会经济的发展。随着信息技术的发展，政府信息化的概念不断演化，政府信息化所包括的内容也在不断扩展。20世纪70、80年代，政府信息化主要指办公自动化；80年代后，管理信息系统(MIS)又成为人们关注的焦点；90年代后，随着5国际互联网技术的发展及其在政府管理中的应用，人们又提出电子政府和电子政务的概念。因此，电子政务实际上是政府信息化发展的一个阶段。4、电子政务与办公自动化。办公自动化（OfficeAutomation，简称OA），主要是指利用现代化的办公设备、计算机技术和通信技术来代替办公人员的手工作业，从而大幅度地提高办公效率。电子政务和办公自动化系统存在较大的差异。一是从应用定位看，电子政务侧重于政府部门内部以及跨部门、系统和地区的应用，而办公自动化系统的应用重点一般是在部门内部，并且集中于办公人员的个人层面；二是从应用主体看，办公自动化广泛地用于几乎所有的党政机关和企事业单位，而电子政务其应用主体主要是各级政府部门；三是从系统用户看，办公自动化系统的用户多为办公人员，而电子政务由于一般是互动式进行的，因此其系统用户的范围要广得多，除了政府部门的工作人员之外，还包括与这些部门相关的企业和公众等。从某种意义上讲，办公自动化为电子政务建立了应用平台，是电子政务的基础，而电子政务可以看作是办公自动化系统在范围和功能上的对外延伸，是面向全社会的政府办公自动化。5、电子政府与服务型政府。电子政府与服务型政府有着内在的、天然的联系。从某种程度上看,电子政府的特质在于它是服务型政府,即借助电子手段来创新政府的服务。从本质上看,电子政府充分体现了建设服务型政府的基本理念,提供了一条实现建设服务6型政府目标的重要途径。但电子政府建设并非必然地、自动地实现政府从管制型向服务型的转变。电子政府与服务型政府的关系体现为:服务型政府是目的,电子政府是手段。服务型政府是以公共性、服务精神为导向的,政府的各项工作都需要用服务型政府的理念来指导,电子政府建设也应秉承这一理念。服务型政府建设不仅要求理念上的转变,而且要实现政府组织的变革和业务流程的再造,电子政府建设极大地促进了这一进程。二、我国电子政务发展历程（一）我国电子政务发展的三个阶段1、办公自动化阶段。上世纪80年代中期，办公自动化（OA）的概念被引入中国。中国政府最早提出OA建设的目标源于1986年的“海内工程”②。当时的主要想法是在中央政府开展OA建设，利用计算机技术辅助完成一些最基础的政务活动，譬如文件电子化处理、数据电子化存储等。此后国务院又通过举办全国性的OA工作会、交流会等多种形式，在各地政府机构掀起了学习计算机、使用计算机的热潮，一些部门还建立了小型的内部办公网络和专门的信息中心，为计算机和互联网技术在政府管理中的广泛应用奠定了基础。②1986年夏季，国务院召开了国民经济信息化工作会议，在国务院综合部门和业务部门开展了12项大型信息系统建设。与此同时，党中央和国务院在中南海实施定名为“海内工程”的建设项目。这项工程的目标是在党中央和国务院的所在地，在党和政府的首脑机关率先开展办公自动化建设，逐步为党和政府在宏观管理与科学决策方面实现信息网络化。72、“三金工程”实施阶段。1993年12月启动的“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程，是中央政府主导的以信息化为特征的系列工程。“金桥工程”的全称为“国家公用经济信息通信网工程”，是国家经济和社会信息化的基础设施之一，它与原邮电部通信干线及各部门已有的专用通信网互联互通，互为备用，建成覆盖全国、天地一通的中速信息通信网。这一工程虽然不是广为人知，但事实上却为中国的信息化建设做出了重要的贡献，1996年9月中国首次开通因特网业务，就是在此基础上进行的。“金关工程”是国家为提高外贸及相关领域的现代化管理和服务水平而建立的信息网络系统，主要通过海关、外贸、外汇管理和税务等政府部门的联网，向企业提供相关服务。2001年6月，金关工程取得突破性进展——建成了“中国电子口岸”③。全国每一个县所有外汇局和银行，不论当地是否有海关机构，都能在本地169网④上很方便地验核所有海关报关单底账，及时有效地遏制走私、骗汇、骗税势头，保护了国内经济发展和经济安全。“金卡工程”是以电子货币工程为重点的卡基应用系统工程，③中国电子口岸是经国务院批准，由海关总署牵头，会同其他11个部委共同开发建设的公众数据中心和数据交换平台。它依托国家电信公网，实现工商、税务、海关、外汇、外贸、质检、公安、铁路、银行等部门以及进出口企业、加工贸易企业、外贸中介服务企业、外贸货主单位的联网，将进出口管理流信息、资金流信息、货物流信息存放在一个集中式的数据库中，随时提供国家各行政管理部门进行跨部门、跨行业、跨地区的数据交换和联网核查，并向企业提供利用互联网办理报关、结付汇核销、出口退税、进口增值税联网核查、网上支付等实时在线业务。它是中国电子化政府的雏形，是贸易现代化的重要标志。④169网是指邮电部于1997年投资经营，采用Internet/Intranet技术、充分利用国家公用通信网的网络资源组建的中国公众多媒体通信网。该网络的特服接入号码为169，故又称169网。8最初的目标主要是通过利用邮电、金融系统现有的网络资源，推动银行卡跨行业务的联营工作，为金融、商贸、旅游等行业提供新型电子支付手段服务。随着金卡工程建设的不断深入发展，其领域早已突破了原来范围。不仅银行卡发展迅速，使用银行卡进行消费、转帐、结算正逐渐成为一种时尚，而且在非银行卡方面也取得了较大进展，尤其是IC卡在电信、公交、路桥自动收费、社会保障等多个领域得到广泛应用。“三金工程”其实是国家整体信息工程的一部分，自“三金”之后，近年来国家又相继启动了“金税”、“金审”、“金盾”、“金卫”等12项金字系列工程。这些工程开展，对中国政府信息化建设和电子政务发展起到直接的推动作用。3、“政府上网”阶段。1999年1月，由中国电信和国家经贸委经济信息中心联合40多个部委（办、局）的信息主管部门共同发起了“政府上网工程”。在这一工程的推动下，中国政府信息化建设有了实质性进展。到2004年，全国各级政府在CN下注册域名为11764个，已经建成的WWW下政府网站10051个。国内各政府职能部门的网络基础建设已经初具规模，不同部门的局域网已经基本搭建完成，甚至有些地区已经形成了城域网的基本雏形。中国政府真正开始了基于因特网的电子政务活动。4、电子政务阶段。随着国际互联网技术的发展及其在政府管理中的应用，电子政府和电子政务的概念开始兴起，2000年10月，9电子政务被列为“十五计划”重要内容，电子政务建设进入新时期，政府网站从内容、功能到互动性等方面都得到了较大提高，政府网上业务办理进入了实用阶段。2001年，国务院办公厅又制定了全国政府系统政务信息化建设的5年规划，对中国政