宋才发民族地区城市化建设中社会保障问题的法律探讨

1宋才发：民族地区城市化建设中社会保障问题的法律探讨民族地区城市化建设中社会保障问题的法律探讨宋才发（中央民族大学法学院，北京100081）摘要民族地区农村社会保障制度滞后、缺失和封闭性，阻碍着民族地区城市化又好又快发展的进程。打破制约民族地区城市化进程僵局的最佳选择是完善社会保障制度。民族地区必须坚持完善社会保障制度的基本原则，实施农村社会保障制度的创新，创设农民工社会保障制度，推动小城镇社会保障制度的改革。关键词民族地区；城市化建设；农民利益；社会保障社会保障制度是又好又快地推进城市化进程的关键。民族地区农村社会保障制度的缺失和城镇社会保障制度的封闭性，严重地阻碍了民族地区城市化的实际进程。民族地区城市化建设需要建立同民族地区经济社会发展水平相适应的社会保障制度，需要覆盖城镇和农村的城乡社会保障体系作支撑。本文拟就这个问题作些粗浅的法律探讨。一社会保障是指一个国家或者地区为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助以保证公民基本生活需要的制度。1935年美国在《社会保障法》中首次使用“社会保障”一词。1986年9月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，第一次在我国最高层次的文件中明确提出社会保障的概念。社会保障不是自发产生的，它是国家为了整个社会的利益通过立法强制实施的。因此，社会保障制度从其诞生之日起就是一种法律制度，是调整社会保障实施过程中发生的各种权利义务关系的法律规范的总称。任何类型的社会保障制度都只有在法制的轨道上和法治的氛围中才能良好运行，社会保障制度的发展历程实质上体现了道德法律化的过程。社会保障制度滞后制约着民族地区城市化进程。民族地区城市化建设呼唤全方位的、规范的社会保障制度，城市化主要表现为一种受经济理性原则支配的经济现象。从经济学的角度看，城市化是一个人口和非农产业向城镇集聚的过程，是以市场为基础对劳动力、资本、土地等资源进行非农化配置的结果。我国城市化严重滞后于经济社会发展的事实说明，城市化滞后固然受到经济发展的制约，但更主要的是受到制度的制约。改革开放以来我国城市化进程不断加快，譬如，1978—2004年，城市化水平由不足18%提高到41.8%[1]。随着我国城市化进入有效需求不足的新阶段，城市化的运行机制已经发生深刻的变化。这突出地表现在与20世纪80年代相比，90年代以来的城市化速度呈下降之势，城市化速度受体制和政策的深度制约日益明显。1978—1993年我国城市化水平每年平均提高0.68个百分点，而1996—1998年，城市化水平每年平均提高0.45个百分点[2]。从现实经济关系的内在逻辑来看，在我国经济体制转型期，城市化进程受阻的直接原因是就业岗位减少或者增加缓慢；就业岗位减作者简介宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士。中央民族大学原法学院院长、教授、教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，博士生导师，从事民族法学研究。基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号：05JJD850009)，国家“985工程”二期建设项目(项目批准号：教重办[2004]1号)的研究成果。2少或者增加缓慢是因为买方市场过早形成；买方市场过早形成是因为农村市场启动困难；农村市场启动困难是因为农民收入增长缓慢；农民收入增长缓慢是因为我国农村人多地少；农村人多地少是因为剩余劳动力不能有效转移；剩余劳动力不能有效转移是因为户籍制度的束缚；户籍制度束缚是因为社会保障瓶颈的制约；社会保障瓶颈的制约使农民被排斥在社会保障制度之外；农民被排斥在社会保障制度之外使城市化的风险增加；农民城市化风险的增加使农民进城并不踊跃；城镇对农民吸引力不足使农民难以自愿放弃农村土地；农民不愿意放弃农村土地使规模经营难以实现；小农经济的发展又制约市场的扩大；缺乏足够市场支撑的非农产业必然难以快速发展；非农产业发展缓慢必然难以提供大量就业岗位；就业岗位减少或者增加缓慢必然使城市化进程受阻。如此循环往复最终形成难以打破的僵局。虽然政府多次改革户籍制度，逐步放宽对农民进入城镇的限制，但是户籍制度改革只是城市化的突破口，而社会保障制度才是城市化的关键。户籍制度改革的最终成功也必须以完善社会保障制度为前提。我国如果能够尽快完善社会保障体系，整个改革发展和城市化的进程都可能加快。社会保障制度缺失阻碍着民族地区城市化进程。民族地区农村社会保障制度的缺失主要反映在如下几个方面：（1）民族自治地方政府对农村社会保障的认识不到位。不少领导只把农村社会保障看作是民政部门的一项具体业务，并没有充分地认识到这是各级政府的一项重要职能。甚至有人还认为农村计划生育政策相对宽松一些，农村养老仍然可以主要依靠家庭，开展社会保险在民族地区作用不大。农民家庭只要拥有“一亩三分土地”，土地就可以成为农村的最后保障线。从农民个人的角度来看，由于法律知识欠缺和社会保障意识淡薄，大多数人错误地认为社会保障纯粹是政府的责任，要求农民个人缴纳社会保障费用，那无疑就是“乱收费”。此外，有一些经济发展较快、生活较富裕的乡镇，出现了包揽社会保险和生活福利事业的倾向，因而也助长了农民的依赖心理，弱化了农民的社会保障意识。（2）民族地区农村社会保障的覆盖面过窄。据统计，几十年来占全国人口大多数农民的社会保障支出，仅占全国社会保障费的11%；而占全国人口比例较小的城镇人口，却占全国社会保障费的89%。到20世纪90年代初，城市人均享受的社会保障费用是农村人均的30倍之多，两者差距之大超过了世界上任何一个国家。1990年享有养老保险的农民、五保户和定期救济抚恤的人数，只占农村劳动者的1.9%，尚有4.1亿农村劳动者未被纳入社会保障体系，加上县以下城镇集体单位的1000万职工和4600万城镇个体经营者，全国乡村大约有4.7亿劳动者基本上没有享受社会保障。民族地区由于经济社会发展落后于全国平均水平，农村社会保障的覆盖面就更加狭窄。（3）民族地区农村社会保障社会化程度低、保障能力差。在民族地区广大农村，按法律和政策规定本应由社会共同承担的社会福利被转嫁到了集体或者企业身上，变成了“企业保障”或者“集体保障”，加重了集体和企业的负担，使它们难以和其他市场主体站在同一起跑线上参与竞争，社会保障基金的互济功能也难以得到充分发挥。农村合作医疗制度的推行，虽然在一定程度上缓解了部分农民的看病难问题，但是并没有从根本上解决农村人口与集体在医疗保健方面的依附关系，医疗保障的社区性很强，社会化程度很低。这种状况不仅削弱了社会保障对农民生活的保障作用，而且成为集体经济和乡镇企业进一步发展和参与市场竞争的绊脚石。当前民族地区农村社会保障资金严重不足，财政投入是农村社会保障资金的主渠道。近些年来国家虽然在不断加大这方面的财政投入，如多次提高农村优抚标准，加拨农村自然灾害救济费用等。但由于其增加的速度赶不上物价上涨，尤其是粮食价格上涨的速度，因此按原物价标准核定的社会救济及经费的实际保障力度只相当于原来的一半，甚至1/3。（4）民族地区农村社会保障管理混乱、稳定性较差。主要表现在多头管理、政出多门等方面。在管理机构上，一些在国有企业工作的农村职工的社会保障归劳动部门管理，医疗保障由卫生部门和职工所在单位或者乡村共同管理，农村社会养老和优抚、救济等社会保障项目由民政部门管理，部分乡村或者乡镇企业还自行制定了一套社会保障实施办法和管理规定。由于上述各部门所处的地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策方面经常发生矛盾，3导致互相扯皮，办事效率低下。加之民族地区农村社会保障缺乏有效监督、透明度差，往往是少数人说了算，使农（牧）民缺乏对社会保障制度的足够信任，从而影响农村社会保障制度的功能效果。在开展社会保障工作的农村地区，绝大多数农（牧）民能够认识到社会保障制度的好处，但却不能完全解除他们的思想顾虑，因为他们担心政策发生变化导致他们的利益受损。我国目前在农村开办的社会保障项目中，社会优抚和社会救济制度相对比较稳定，而社会保障制度的主体项目——农村社会保险和合作医疗制度的稳定性和持续性就比较差。农村社会养老保险制度的建立、运行和保险金的发放，严格地说没有按照法律规定的程序进行，而是按照地方政府的一些规章制度进行的，往往主观随意性很大。1998年以后，农村养老保险的管理虽然由民政部门移交给了劳动与社会保障部，但由于管理体制的改革、存款利息的持续下调和中央关于农村社会养老保险政策的不断变动等，全国大部分地区的农村养老保险工作甚至陷入停顿状态。这样一种极不稳定的社会保险制度，不仅不能保障民族地区农村社会的稳定，反而容易激发农（牧）民的不满情绪。社会保障制度封闭性干扰了民族地区城市化进程。随着社会主义市场经济体制的确立，在计划经济体制下完全由政府主导的城市化机制已基本上淡出了现实生活。在市场取向的改革过程中同其他地区一样，民族地区覆盖城镇全体居民的社会保障制度在历经阵痛后逐步建立。然而民族地区新建立起来的城镇社会保障制度，依然保持了城乡分割的格局，城乡利益差别和城乡不平等的状况并未受到根本触动。农村人口不管是农（牧）业人口还是非农化农业人口，依然基本上被排斥在城镇社会保障体系之外。城乡居民在居住空间选择、就业机会、教育机会、生活福利、社会地位等方面依然存在明显差别。城镇社会保障制度的封闭性排斥农民的加入，使农民城市化的风险极大增加，农民的城市化行为也因之而扭曲。处在社会保障边缘的这些事实上已经非农化、城市化的农（牧）民，决不可能长期被排斥在社会保障体系之外，城市化也不可能在这样的条件下取得突破性的进展。一方面，已经进城的农（牧）民在面临较城镇居民更多更大市场风险的同时却得不到社会保障，这就使许多农（牧）民在面临特定的就业机会时，必然会权衡利弊、得失和风险，可能放弃一些就业机会从而延缓城市化进程；另一方面，如果将非农化职工纳入城镇社会保障体系，必然要动员大量社会资源，但即使农（牧）民放弃在农村的土地也得不到经济补偿，这就使土地这一最大最宝贵的经济资源得不到有效利用，从而降低了资源配置的效率，也会影响社会保障覆盖面的扩大。总之，封闭的社会保障制度已经成为加快城市化进程的制度性障碍，并构成了城乡之间最后的一道壁垒。只有消除了这道壁垒，城市化的制度平台才可能更加完善，城乡资源市场化配置的程度才会大幅度地提高，城市化才有希望进入良性循环。因此，在改革进入了以城乡关系调整为重点的阶段后，消除城乡之间最后一道壁垒的社会保障制度创新，就必然成为制度创新的重点和核心。要想完善城市化过程中的社会保障制度，就必须重点抓住两个方面的问题不放：一是城镇社会保障制度中关于农民工社会保障制度的建立和完善。在整个农村人口中，率先将农民工纳入城镇社会保险制度体系，解决其后顾之忧，有利于农村的产业化发展和加快城市化步伐，从而有利于提高农业生产率，提高农村劳动力的生活水平和生活质量，也有利于城乡劳动力市场的一体化发展。二是建立完善的农村社会保障制度。在建立了城镇农民工社会保障制度的同时，也要建立和完善农村社会保障制度尤其是农村社会养老保险制度，只有这样才能实现城乡社会保险制度之间的相互衔接，也为农民工正常返回农村提供制度保障。建立农村社会保障制度是完善城市化机制的重要前提，城市化中的社会保障问题也只有在城市化机制的不断完善中才能建立。二打破制约民族地区城市化进程僵局的最佳选择是完善社会保障制度。民族地区城市化进程中社会保障制度的障碍主要来自于两个方面：一是农村社会保障制度的缺失；二是城镇封4闭的社会保障制度障碍。在完善社会保障制度中，农村社会保障制度的创建是基础，城镇社会保障制度的开放是保证。做出这一选择的理论依据主要有两个：一个是需求层次理论决定了社会保障制度建设会成为弥合城市化机制缺失的逻辑起点。安全是人身最基本的需求，社会保障制度恰恰是满足这一需求的最基本、最有效的制度安排。第二个是理论创新的成功经验告诉我们，选择社会保障制度创新作为弥合城市化机制缺失的突破口是正确的，选择社会保障制度创