宋才发西部民族地区城市化过程中农民土地权益的法律保障问题研究

1宋才发：西部民族地区城市化过程中农民土地权益的法律保障问题研究西部民族地区城市化过程中农民土地权益的法律保障问题研究宋才发（中央民族大学科研处，北京100081）摘要我国城市化发展决不能以牺牲农村和农民的利益为代价，必须合理地确定城镇化的发展规模。大量农用地在城市化过程中被转变为非农建设用地，农民失去土地就等于失去了最根本的生存基础。现行的征地制度和保护农民利益的法律仍滞后于经济发展的现实。必须依法加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理，严格执行土地管理法律法规的规定，建立和完善耕地保护和土地管理的责任制度，完善对失地农民的征地补偿和安置制度，运用物权法来保护失地农民的土地权益。关键词民族地区；城市化发展；失地农民；征地补偿；土地权益一、城市化是中国农村实现现代化的必由之路城市和乡村是两种不同的生产生活方式，它们代表着两种完全不同的社会文化类型。城市化意味着经济形态由农村生产生活方式向城市生产生活方式的嬗变与发展。我国城市化的发展方向和实质，就是要把庞大的农村人口转移到城市，这也是当代农民追求和分享现代文明的迫切愿望。我国现有城市的承载能力还无法接纳如此众多的农村人口，因而我国推进城市化、现代化的关键在于，既要消除农民进城的各种制度性障碍，又要加强社会主义新农村建设，走城乡协调发展的和谐社会之路。我国城市化发展决不能以牺牲农村和农民的利益为代价，不能出现西方国家城市化过程中曾经出现过的城镇繁荣而农村败落的局面。我们应当把体系化城市发展战略作为我国的城市化战略，要在发展大城市、特大型城市、区域性大城市的同时，注重中小城市的健康发展。既要发展城市（城镇）、建设城市（城镇）、繁荣城市（城镇），又要发展农村、建设农村、繁荣农村，只有实现城乡共同发展和相互协调，才能真实高效地实现我国城市化、现代化的目标。必须合理地确定我国城镇化的发展规模。城市（城镇）规模过大易于导致人口拥挤、交通堵塞、环境污染、社会治安差等“城市病”。但是，如果城镇达不到或者根本就没有一定的规模，又会造成重复投资、重复建设、公用设施利用率低、公共资源浪费等问题。因此，控制适度的城镇发展规模对于城市化是至关重要的。改革开放以来我国城镇化经历了一个较快增长的过程。据统计资料显示，1978—1999年总人口以每年1.29%的速度增长，相应的城市增长率却是3.79%，几乎是前者3倍。1978—2004年间城市化水平增加了23.84个百分点，近几年城市化水平一直以年均1个多百分点的速度增长。城市化水平每提高1个百分点，新增加的城市（城镇）人口就约有1500万，也就是说我国平均每年都有超过1000万的人口被城市化。我国已经初步形成了一个庞大的城镇体系。譬如，1980年全国只有223座城市，其作者简介宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士。中央民族大学科研处处长、法学院法学教授、教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授、博士生导师，省部级有突出贡献的中青年专家、享受国务院政府特殊津贴专家，国家民委系统首届有突出贡献专家，从事法学研究。论文为本人主持的国家社会科学基金2005年度一般项目(项目批准号：05BMZ007)；教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号：05JJD850009)；司法部2005年度一般科研项目(项目批准号：05SFB2056)的前期成果。2中15座城市人口超过100万；到1999年就发展到667座城市，其中37座城市人口超过100万。同期建制镇由3200个增加到1.8万个，增长了4.6倍。到2003年全国有174座城市人口超过100万；同期建制镇也增加到20226个，比1978年的2173个增长了9.3倍。但是，我国的城镇化尤其是小城镇发展，在规模与地域分布上仍然存在着许多亟待改进的问题：（1）小城镇数量多，规模布局不合理。据统计，在我国5万个小城镇（其中1.8万个建制镇和4万多个乡政府所在地及部分农村集镇）中，有相当一部分镇区面积不足1平方公里，人口不到1万人。（2）小城市比例过大，规模分散，集中度较低。1978—1999年我国增加了472个建制市，其中，人口在30万的中小城市占新建制市的75.84%；人口在30万以下的中小城市占建制市的比重从1978年的62.83%上升到1999年的72.01%，而人口在10万以下的小城市所占比重从1978年的15.18%一度上升到27.56%，至今仍然高于1978年的水平[1](P79—80)。这些数据仅仅是对建制市的统计，事实上我国的小城市还包括大量不属于建制市的县城甚至行政级别更低的镇。（3）小城镇对农村的辐射面和力度有限，对农村产业带动力不足。（4）小城镇人均占地数量大，人地矛盾进一步加剧。（5）小城镇环境污染仍然相当严重，集中治理难度较大。选择和确定一个合适的城镇化发展规模，关键在于正确的统筹人地关系，充分发挥人力资源、土地资源的最大效益。人多地少是我国的基本国情，是形成城镇化发展科学决策的根本依据，也是选择和确定合适的城镇化发展规模的根本依据。小城镇在城市化进程中的作用是不能低估的，但又不能忽视小城镇本身的局限性，不能把大力发展小城镇作为我国城市化的发展目标和主要途径，发展小城镇只能是城市化的辅助方式。我国城市化正处于难得的快速发展期。城市化是工业化的必然结果，城市是市场中心、信息中心、科技中心和产业集聚地。我国的城市化标准起码包括如下四个方面的转换内容：（1）农业人口向非农业人口转换；（2）农业用地向非农业用地转换；（3）经济投入和产出由农业向非农产业转换；（4）由农村生活方式向城市生活方式转换。我国的国情决定了城市化的发展进程必须把握节奏、循序渐进、稳步推进。加快我国城市化进程的重点和难点在农村、在西部民族地区。然而伴随着西部大开发战略的成功实施，西部少数民族地区的城镇化发展在提速，这就预示着我国城市化已进入快速发展的阶段。根据全国第五次人口普查的统计结果，到2000年底西部地区的云南省共有人口4240.8万人，城镇人口990.6万人，城镇化水平达到23.36%（“八五”末为18.73%）；“十五”云南省城镇化水平进入了快速发展阶段，城镇化水平达到26%左右，城镇体系进一步合理，城镇功能日趋完善[2](P53)。另据有关部门统计，我国城市化水平已经由1978年的18%提高到2004年的41.8%；城市人口增长率已经达到2.5%，预计2004—2020年间将有3亿人由农村迁移到城镇[3]。“十一五”及本世纪的头20年，是我国城市化及各项事业发展的重要战略机遇期，我们一定要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入；加强城镇基础产业基础设施建设，促进服务业快速发展，以自主创新提升城镇产业技术水平，加快发展城市先进制造业。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出：“有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。人口分散、资源条件较差的区域，重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度，完善户籍和流动人口管理办法。统筹做好区域规划、城市规划和土地利用规划，改善人居环境，保持地方特色，提高城市管理水平。”[4](P7)没有大城市就没有经济和科技发展的龙头，没有中小城市就没有城镇体系的骨干，没有小城镇就没有连接城乡、协调发展的纽带，大中小城市和小城镇在我国现代化建设和城市化发展中各自占有极其重要的地位和作用。二、土地权益缺失是导致失地农民利益受损的根本原因3对土地资源、农用地的特殊内涵必须准确把握。土地资源是民生之本、发展之基，是人类活动最重要的物质资源，是一切财富之母。为加强对土地的科学管理，保护、开发土地资源，合理利用土地并切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国宪法》的规定，我国于1986年6月25日制定了《中华人民共和国土地管理法》，1988年、1998年、2004年又分别进行了修订和修正。现行《土地管理法》第2条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。”[5](P27)第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划划定的用途使用土地。”[6](P27)十分珍惜、合理利用土地和切实实行保护耕地是我国的基本国策。大量农用地在城市化过程中被转变为非农建设用地。作为世界上人口最多、耕地资源相对稀缺的国家，我国人均耕地面积仅为世界平均水平的30%。20世纪90年代我国大中城市建设用地扩展速度非常快，年增长率接近4%，远远高于世界发达地区平均1.2%的城市扩张速度。城市扩张占用耕地的比例大，平均达到70%左右，西部地区甚至高达80.9%[7]。在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口，我们必须像珍惜生命一样去珍惜每一寸耕地。据权威统计资料显示，从1996—2003年，全国耕地从19.51亿亩减少到18.51亿亩，7年之内净减少1亿亩。现在，我国人均耕地面积仅有1.43亩，不到世界平均水平的一半[8](P5)。2004年全国耕地12244.43万公顷(18.37亿亩)，与2003年相比净减少80.03万公顷；2004年全国共出让土地面积17.87万公顷，出让价款5894.14亿元。其中，招拍挂出让面积和出让款分别为5.21万公顷和3253.68亿元，分别占出让总面积和总价款的29.2%和55.2%[9]。更为严峻的是有限的耕地资源还在继续大量的减少。我国耕地后备资源也严重不足，60%以上分布在水源缺乏或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，通过开发补充耕地的潜力十分有限。13亿人口的吃饭问题，始终是我国政府一件头等重要的大事。所以，温家宝总理在2004年10月28日“全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的讲话”中痛心地指出：“推进工业化、城镇化，不可避免地要占用一些土地。但近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题，已经到了令人触目惊心的地步。一些地方不具备条件，不经批准，盲目兴建开发区。到今年8月，全国清理出各类开发区（园区）6866个，规划面积3.86万平方公里，超过全国现有城镇建设用地总面积。一些城市建设盲目铺摊子，建宽马路、大广场，大量占用城郊良田。不少企业盲目圈占耕地，搞‘花园式’厂区，厂房该建多层的却建单层，占地过多，有的企业甚至圈占上千亩、几千亩土地搞园区。一些地方为了满足投资商提出的多占土地的不合理要求，压低地价、甚至‘零地价’招商。这些问题导致耕地越占越多，土地利用效率越来越低。有的地方近几年来建设用地成倍增长，占地增长速度大大高于经济增长速度。有的地方在今后几年之内，就将用完除基本农田以外的全部耕地，面临无地可用的局面。照这样下去，工业化、城镇化进程将难以为继。”[10](P6)按照《全国土地利用总体规划纲要》的规划，从2000—2030年的30年间，我国城市建设占用耕地将超过5450万亩，即是说有5450万亩耕地由劳动群众集体所有变为国家所有，将有更多的农民失去赖以生存和养老的土地。究其原因，我国农地大量流失就在于没有长效的保护农地的机制，保护农地长效机制的核心在于依法界定并保护农民的土地权益；农民土地权益的缺失是导致耕地大量流失的根本原因。农民