金融危机背景下美国金融监管构架改革剖析

!#!#!#$%&%’#$$%!&!#!#!#$%&%’%$$%!&收稿日期!!#$%$!作者简介!陈柳钦!&#’#$#男#湖南邵东人#天津社会科学院城市经济研究所教授#主要从事产业经济$城市经济和金融理论研究%!#$%&’()!*+,-./01摘要!美国现行&双重多头’金融监管体系存在多头监管$监管疏漏和监管失控等缺陷%金融危机的恶化进一步暴露了美国监管体系的内在缺陷%面对次贷危机中暴露出的风险管理的制度性缺陷#!(年%月!#日美国财政部公布的(现代金融监管构架改革蓝图)详细地阐述了美国金融监管构架改革的短期目标和途径$中期目标和途径以及长期目标和途径#并折射了美国金融监管理念从机构导向监管向业务导向监管转变$从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变和从规则导向监管向目标导向监管的转变%关键词!金融危机*美国*金融监管中图分类号!!#$%&’文献标识码!!文章编号!#$%&’(’)(**’#*&($$)($’陈柳钦!天津社会科学院城市经济研究所天津#$$*’*#美国作为一个金融市场最发达$金融监管制度最完备$金融创新最活跃的国度在很长一段时期内都是发展中国家的效仿对象%特别是在世界银行$国际货币基金等国际经济组织和本国精英的大力推崇下美国的制度和方式成为发展中国家建设本国金融市场和金融监管体制的典范%但是本世纪最大的一场金融危机却恰恰在美国引爆此情此景不能不引人深思%一$美国现行金融监管体系的框架及其缺陷*%美国金融监管体系的历史演变%经过+$世纪#$年代的大危机之后人们对自由竞争的金融市场的优点产生了怀疑认为金融体系具有内在的不稳定性%为了保障金融改革措施的实施美国政府颁布了一系列的对银行体制改革的法令旨在构建一个新的银行制度%而其中最有代表意义的是*’##年,月*,日通过的&格拉斯(斯蒂格尔法案’!-./00(012/3/..4/56753891(也称&*’##年银行法’%继&格拉斯(斯蒂格尔法’之后美国国会又相继颁布了&联邦储蓄制度+条例’$&*’#)年证券交易法’$&投资公司法’等一系列法案逐步形成了金融分业经营制度%美国国会又在*’&,年通过了&银行控股公司法’)4/56:;.753=;?/5@891*’&,(堵塞了银行业控股公司持有证券机构股份来间接从事证券业的漏洞并进一步隔离了商业银行和投资银行业务%*’&,年&银行控股公司法’在*’A$年)&银行持股公司道格拉斯修正案’(得到了进一步的修正%*’A年美国出台了&国际银行法案’)B5,12C5/17;5/.4/56753891;D*’A(该法按规定此后新进入美国的外资银行的经营范围也要受到&格拉斯(斯蒂格尔法’的管制%*’A年国会通过了&银行公平竞争法’)=;?21717E2FGH/.71@4/56753891(堵塞了格(斯法的另一个漏洞即通过设立*非银行业银行+!I;5(4/564/560(!来间接从事银行业%尽管分业经营割裂了金融业内部的联系改变了金融业自然发展的轨迹然而其防范风险的功效却可见一斑%分业经营切断了银行与证券市场的联系成为防范经济危机再次发生的一道防火墙美国银行业出现了相对平稳时期%美国为了顺应国际金融产业日益融合的趋势提高本国金融业的国际竞争力从+$世纪$年代初就开始了金融管制放松的进程其金融机构逐步拓宽经营范围打通了银行$证券和保险之间的*防’()*+,+-%&’()*+,&-,.’/01,2)130(4156,&-,78&)&9184,!#!#.$/.:&;&+$,=&:,0?,!#!经济学研究)火墙!!#年后#美国金融衍生品市场蓬勃发展#各种创新型金融产品层出不穷#偏偏在这个时候#美国政府放松了金融管制放松管制浪潮在$#世纪%#年代末至#年代初达到高潮#一方面带来了金融业的蓬勃发展#但另一方面也引发了新一轮的金融危机特别是进入$#世纪#年代#英国巴林银行$日本大和银行的倒闭以及亚洲金融危机的肆虐使人们认识到#风险始终伴随着金融机构的运行#金融机构作为经营风险的特殊结构#其拥有大量的资金#一旦出现问题#对整个社会$实体经济会产生巨大的冲击为此#政府应该防患于未然#时刻对金融机构实施审慎监管!#督促金融机构稳健经营#从而防范金融危机的发生#保障整个金融体系的稳定!年!!月&日美国参众两院通过的%!年金融服务现代化法案&’’()*)+(*,-./0(+.1234./)(5*6(3)7+638!(废除了!99年制定的%格拉斯:斯蒂格尔法案&中的第$#条’禁止会员银行与任何从事有价证券业务的机构进行联营(#从法律上消除了银行$证券$保险各个金融机构在业务范围上的边界#允许商业银行以金融控股公司’’;(形式从事包括证券和保险业务在内的全面金融服务#实行混业经营美国在!年之前实行个别立法$分业监管的体系银行领域有银行法’%格拉斯)斯蒂格尔法&(#证券领域有证券法$证券交易法#保险领域有州保险法%!年金融服务现代化法案&从金融机构的稳健经营$投资者的保护$公平竞争等目的出发#制定了多项监管规则随着!年美国通过了%金融服务现代化法&#美国的金融监管出现了一些新变化%!年金融服务现代化法案&颁布以后#美国改进原有的分业监管体制#形成一种介于分业监管和统一监管之间的新的监管模式#学界称之为*伞形监管模式!在这种模式下#金融控股公司的各子公司根据业务的不同接受不同行业监管机构的监管#而联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者#负责评估和监控混业经营的金融控股公司整体资本充足性$风险管理的内控措施以及集团风险对存款子公司潜在影响等另外#美国的州政府在银行业$保险业和证券业方面也具有一定的监管权限#尤其是对保险机构享有全面的监管权$=美国*双重多头!金融监管体制框架$##%年金融危机爆发前#美国采取的是*双重多头!金融监管体制双重是指联邦和各州均有金融监管的权力+所谓*多头!是指在一个国家有多个履行金融监管职能的机构美国政府在联邦一级的金融监管机构主要有,联邦储备体系’’.4./*,.1./0.-?16.@#’-($货币监理署’A88(+.386B.3@C6/3,,./386B.D//.)+?#A($联邦存款保险公司’’.4./*,E.C31(6F)1D/*)+.3/C3/*6(3)#’EF($证券交易委员会’-.!+D/(6(.1*)4GH+B*)I.3@@(11(3)#-G($联邦住房放款银行委员会$联邦储备贷款保险公司$全国保险监管者协会’J7F($联邦储备监督署’A88(+.38KB/(86-DC./0(1(3)#AK-(和国民信贷联合会等#分别对各类金融机构实施专业的交叉监管+对银行业的监管有前三大联邦机构和州政府管理机构组成如图!所示货币监理署是!L9年依据%国民银行法&设立的#其隶属于财政部#但对财政部保持相当大的独立性#直接对国会报告并负特殊的责任货币监理署是美国国民银行的主要管理机构货币监理署的主要职责包括,’!(对银行进行现场检查+’$(颁发国民银行$外资银行分行的执照+’9(审批国民银行设立分支机构#资本$公司或银行结构等变更事项+’&(对违法违规行为或不稳健经营行为采取监管措施#撤换银行管理人员或董事#协商改进银行经营方式#颁布处罚令#采取民事经济处罚+’M(制定并下发有关银行投资$贷款及其他操作的法规联邦储备体系即美国的中央银行’体系(#通常可简称为美联储’’.4(#是根据!!9年的%联邦储备条例&设立的#它是由联邦储备理事会$联邦公开市场委员会$联邦储备银行$会员银行和四个顾问委员会组成联邦储备理事会是联邦储备体系的最高决策机构#具有制定货币政策和金融监管的双重职能#但在日常工作中#主要的任务重心是执行金融监管的职能上美联储的金融监管职能通过联邦储备银行对会员银行的监督管理来履行联邦储备银行主要负责监管参加联邦储备体系的州立银行$银行持股公司和外资银行联邦存款保险公司是根据!99年银行法设立的#是美国联邦政府的一个金融管理机构#主要责任是为商业银行的存款提供保险为避免与货币监理署和美联储的重复监管#联邦存款保险公司主要关心未加入联邦储备体系的投保银行尽管%!年金融服务现代化法案&提出了所谓功能监管的概念#但实践中仍保持了由各监管!#$%&’()*+,-%&./012345&!#!#!#$%&%’#$$%!&!#!#!#$%&%’%$$%!&机构对证券!期货!保险和银行业分别监管的格局这样的格局无疑符合美国一直倡导的分权和制约的精神#正如格林斯潘在$动荡年代%&!#$%&’()*+,*-&./&’里写到的#(几个监管者比一个好)可以说#美国实行的这种(双重多头)式金融监管体制既是美国联邦制度高度分权所要求的#也是在多次出现金融危机以后不断总结经验教训!不断修正监管体制的结果这种纵横交错的立体监管模式主要的优点在于*一是可以发挥监管专业化分工优势每个监管机构只负责相关监管事务#有利于细分每项监管工作#突出监管重点#监管的力度较强二是有监管竞争优势可避免监管机构权力过于集中#多重监管机构同时并存#相互制约#相互竞争#在竞争中可以提高监管效力应该承认#美国的这套金融监管机制确实在历史上支持了美国金融业的繁荣图0美国的(双重多头)金融监管体制框架图12美国现行金融监管体系存在的缺陷现行美国金融监管貌似涵盖了对金融机构方方面面的监管#但是#此次以次贷危机为导火索的金融危机#使得美国金融监管中的问题(原形毕露)#美国人引以为豪的发达的金融监管体系在金融危机面前显得不堪一击美国次贷危机引发的金融危机暴露出美国金融监管体系存在着严重的问题#过去曾经被人们推崇的美国分散制约式的功能型监管体系在危机面前漏洞百出&3’多头监管同时接受多家监管机构的监管是美国金融机构的常态多头监管是指美国的金融监管机构中实行分业监管但实际上#金融机构已经进入了混业经营阶段#金融产品之间有着千丝万缕的联系那么在这种情况下#监管和被监管者之间存在着明显的重叠和错配美国设计署模拟了一种极端情况+++一家经营所有金融业务的(全能金融控股公司)#结果发现#有权对这家控股公司进行直接监管的机构就有4家实际上#根据该署对花旗!摩根大通的调查#对这两家集团有监管权的机构远远超过这一数字!美国金融监管机构既有联邦的#也有州一级的#针对不同的业务领域#设立了不同的监管机构以花旗银行为例#它不但要受到货币监理署!联邦储备银行!联邦存款保险机构!储蓄机构监管署以及证券交易委员会的监管#还要受到56个州的地方监管者的监管这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威#现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制由于监管目标和监管文化的不同#各监管机构在金融机构新设标准!信息报送格式和程序!内部风险控制制度!资本充足率标准!高级管理人员资格审查!金融机构兼并收购等各个方面几乎都存在不同的规定大型金融集团每年仅在年报的准备和报送上就得花费至少7个月的时间金融机构还常常因同一件事!在同一个部门&或子公司’不停地接受不同监管机构的现场检查近年来#一直有华尔街人士抱怨#美国监管体系不仅机构太多#而且权限互有重叠在全球金融市场密切相连的情势下#这种过度监管正导致美国的资本市场日益丧失全球竞争力其依据是美国在国际公开市场中筹集的证券份额近06年来不断下降(美国需要一个统一的监管机构)经历了惊心动魄的华尔街金融危机#8669年4月卸任花旗银行董事长的查尔斯,普林斯说#尽管(危机有多方面的原因#但像现在这样一个管你#一个管他#还有一个管其他人当然会出问题)&8’监管疏漏在监管重叠的同时#美国(双重多头)金融监管体制还存在监管疏漏0449年长期资本管理公司&:’.%;#+=?@ABC-DC.C%&=&.B#简称:)E’突然濒临破产#如此大规模!如此广泛参与外汇市场!期货市场!货币市场和证券市场的金融机构#竟然没有一个机构宣称对它实施过监管在:E事件中#许多银行在对美国长期资本管理公司的投资细节毫无了解的情况下#就把大量的资金贷与其从事高风险投资直到美联储最终调查才发现问题