地方法院试点难破司法改革困局

地方法院试点难破司法改革困局浚沣十八届三中会与四中全会提出依法治国的改革蓝图，给破解司法体系行政化、地方化的困局指引了正确的方向，最高法院也以解决司法行政化、地方化为突破口并展开试点。随着几家指定的试点地方法院和一些自行改革的地方法院如火如荼的试点，官媒也不断地向公众展示各种“成功”模式，但出于对官媒“报喜不报忧，凡改革皆成功”定势思维的警惕，笔者一直对试点法院的“成功”保持一份清醒：建国以来司法体制长期的行政化、地方化难题，原首席肖扬大法官两届未破解，党的十八届四中全会也只有改革思路而无具体方案，地方法院真能借“法治春风”轻易破解？真这么容易，还有必要党以这么高的规格、花这么大精力去搞改革？果不其然，近期官媒以外的非正式渠道传出高层对各地的试点并不十分满意之风，最高法院司改办预测的院庭长抢占法官员额，司法行政化换新装重新上阵的改革变形正在各地上演，在网络上对改革发出抱怨之声的不是可能被动奶酪的行政人员，反而是最应当在改革中受益的一线办案法官，司改的曙光仍不能阻断法院审判业务骨干毅然离职的决心。应该讲，如果对试点满意实则是自欺欺人，不满意才是求真务实。各地方法院的试点模式动静最大的不过是打破庭室之分，在法院内部提高法官的收入和行政级别，与真正去地方化和行政化的目标相比不过小打小闹，修修补补，不能称之为改革。难道说，各地方法院的院长真的都是歪嘴的和尚？难道地方法院就没有敢于在改革道路上披荆斩棘的勇者？如果仅以局外人的角度，站在道德的制高点上苛责试点法院的院长不敢大胆改革，正如在旧体制下一味指责法官为什么不敢坚守法律，为什么不以唐吉诃德式的精神去挑战体制一样是不负责任的。如果换位思考，站在地方法院院长的角度去考虑试点方案，得出的结论是：破解改革困局只能依顶层设计自上而下推行，地方法院院长本身并无能力突破体制性困局，而在外部体制不变的情况下，仅在法院内部作突破性改革并不符合地方法院院长的利益，因此，最高法院在没有具体改革方案的前提下径行让地方法院自选方案并进行司改试点，其不成功应是必然，成功才是偶然。冰冻三尺，非一日之寒。法院的地方化、行政化是建国后司法体制的多年积痾，积重难返，以肖首席之高位，因未取得中央的共识，两届任期未取得实质性突破，今日之改革虽已获高层共识，但改革的具体措施仍然会面对来自体制外部和内部既得利益者的反对，不仅需要改革者有壮士断腕的勇气和超凡的政治智慧，更重要的是有能够压倒既得利益者的政治权威，否则，非旦断腕难续，反而失血过多。从秦之商鞅到明之张居正，以其之高位和权威，敢于挑战体制和利益集团，尚死非其所，而地方法院的院长即使有断腕之勇气，但并无足以挑战体制和利益集团的政治权威，一味下猛药、出奇招极有可能招至体制内外的强力反弹而失去自己的政治前途。面对如此复杂的困局，“不折腾”更符合地方法院院长的切身利益。尚且不谈更为复杂的地方化难题，仅在法院内部欲解决行政化则非地方法院的院长能力所为。困局之一：法官的员额化本轮改革的重要举措之一就是提高法官待遇，而实施法官的员额化是其前提。如何确定有限的法官员额是法院院长难以解决的第一个困局。理想化的做法是成立法官遴选委员会，在全省范围内根据德才标准进行严格选拨，选任后的法官在全省法院进行分配。这样做起码面临三个问题，一是法官遴选委员会人员如何组成，如何设立一个固定标准保证选拨出的是适合做法官的人？二是法院院长是否参加选拨还是直接转任法官，改革是否要改到自身头上？三是选拨出来的法官易地任职，法官是否愿意，如何解决分居问题？这么复杂的工程，经验上全是空白，绝非地方法院院长能力所为。那么只能求其次，在各级法院内部确定员额，各级法院院长将面临着包括院庭长、一线办案人员和综合部门人员三个群体的利益平衡问题。先谈院庭长，有的院庭长本身是审判岗位的佼佼者，担任法官自无可争议，但也有的院庭长及审委会委员非业务出身，单就其审判能力而言并不适合担任法官。如果全部让院庭长直接占位，自然会极大地挫伤目前承担主要审判任务的一线法官的积极性，也会让本该在改革中获益的一线法官成为改革的牺牲者。但以何标准来甄别可以担任法官的院庭长？一些非业务出身的院庭长可能在其他方面也很优秀，在旧体制下经过多种努力才得上位，他们受损的利益如何弥补？这需要在体制上总体设计，地方法院的院长自身的权力资源无法解决被牺牲的部分院庭长的利益弥补问题，而这个问题不解决，强行将这部分人牺牲极有可能因阻力过大而导致该法院的改革崩盘。其次是综合部门人员，目前法院的体制仍是行政化的，行政化的体制需要大量的综合部门，而在院长的心目中，业务部门的审判工作是常态化的，只要不出问题就是平安大吉，而大量的政治亮点的恰恰要依赖调研、宣传、办公室等综合部门，行政化的法院体制下，综合部门的工作对于院长的政绩而言甚至比审判工作更重要。而法官的员额化带来的一个现实问题就是审判部门与综合部门的收入差距。收入差距过小则不能提高法官的积极性，将使提高法官待遇虚化，而待遇不能提高则无从真正地实施对法官的追责，但收入差距过大，又如何平衡综合部门人员的心理落差？在法官尚未职业化的情况下，不要说一般民众，即使是法院内部也并不认为法官是象医生一样是一种专门的技术性岗位，一个非医生的优秀人才在医院不敢给病人看病，但在法院，没有人认为一个从没有审理过案件的人不可以直接审理案件，法院的综合部门也有许多优秀人才，他们虽然没有审理过案件，但未必认为自己不如办案法官，利益如果极大不平衡会导致综合部门的人要求上审判部门抢占法官位置。以审判为中心，让综合部门人员充实审判部门，口号可以叫得很响亮，但在整个法院体制上的行政化尚未解决之前，这部分利益群体在法院的份量举足经重，任何一个“明智”的院长都不会轻易地牺牲他们的利益，也不会自缚手脚，真正地缩减综合部门的人员去充实审判部门，否则将可能断送自身的政治前途，而体制上的去行政化却是地方法院的院长无能为力的。再说一线法官，他们承担法院主要审判任务，平时虽有怨言，但留守者多因种种原因已适应于现状。院庭长占据了有限的员额后，基层法院中一线法官中多数法官可能转为法官助理，但在法院当前体制下，行政事务与审判未分离，院庭长有大量的会议、行政事务缠身，即使占据法官员额也不可能将主要精力放在案件审理上，主要的工作仍然要由业务部门这些无法官之名的助理去做，从自己办案到为别人做嫁衣，这个群体整个失落感可想而知。但总体上收入的增加是可预期的，也找回了一些平衡。改革对前两个群体是做减法，而对一线法官是做加法。对于改革者而言，减法可能会招致激烈反弹，而只要是加法，加多加少起码不会招致反弹。对于试点法院的院长而言，不失败比成功更重要，谁也不愿意第一个吃螃蟹，让自己的失败成为别人成功的经验。所以，选择院庭长占位，将综合部门名称换一下摇身变成司法辅助部门，审判部门适当增加一点不会招人眼红的待遇，这才是院长们心目中最恰当的改革方案。困局之二，如何落实“让审理者裁判，让裁判者负责”？口号叫的容易，落实却很难。去行政化不是简单地下放文书签发权。2000年左右，法院内部曾大搞审判方式改革，措施上更为激进，院庭长不签发文书，要求法官做到一步到庭，当庭宣判。这项改革不到一年就夭折，原因主要有三，一是没有建立完善的庭前准备程序，要求一步到庭不符合司法规律；二是当时法官素质良莠不齐，没有达到一步到庭，当庭宣判的程度，三是同案不同判现象严重。法院地方保护主义严重，法官没有形成统一的裁判思维，同一种事实在不同的法院甚至同一业务庭里的不同法官就有不同的判决，各种判决乱象环生，严重损害了司法的公信力。没有对2000年改革的教训进行充分总结，冒然下放审判权必然导致重导前车之复辙。目前改革者开出的药方是，既然权力下放给法官，法官有错就要承担重责，正所谓权力与责任一致的原则。笔者认为，此方固然有效，但并非真正对症。何为法官之错案尚没有明确界定，是被发回、改判、再审是错，或者引起了信访、群体事件是错，还是判决违反法律规定就是错？成文法律的重要缺陷就是滞后性和必然存在漏洞，这就决定法官需要通过自由裁量权对法律进行解释和填补漏洞，许多伟大的判决本身就是对法律的突破，机械执行法律反而不能带来正义。当法官在裁判时首先考虑的不是正义，而是如何不被追究错案责任，甚至如何才不会被以滥用职权、玩忽职守等罪名追责，如何能够作出符合正义的判决？当一个法官因未识破当事人恶意诉讼出具调解书被追究刑事责任，因按证据形式判决后当事人自杀而被追究刑事责任，当一个法官因判决不被当事人接受而被辱骂、诽谤，甚至家人受到威胁而无处救济，以去行政化为名简单下放审判权是对法官的严重不负责任!面包尚未看到，大棒已经举起。面对一线法官不愿下放审判权，强烈要求被管理的呼声，院长们应当看到，不是他们永远长不大，而是在当前的司法环境下从事审判工作实为戴着镣铐跳舞，如履薄冰，而被管理是一种减轻责任的借口，法官们只是希望自己某一天不幸被制度牺牲时因上面有管理者而有人分担一下责任而已。落实“审理者裁判，让裁判者负责”真正的方案应当是在落实法官职业保障的前提下再下放审判权，在严厉制裁法官故意违法乱纪的同时，更为重要的是树立法官的职业尊荣感。建国初期犯罪率低而改革开放后犯罪率高，并非完全是人的道德水平下滑或法律意识变差，实质上是熟人社会的犯罪成本比陌生人社会的犯罪成本更高，当人口不能自由流动时，一个小偷即使没有受到刑事制裁也无法在熟人社会中生存下去。当法官、检察官、法学学者形成一个法律职业共同体，正似形成一个熟人社会，法官的职业在这个熟人社会中具有一定的尊荣感，法官注重法律共同体对自己的评价，当法官看重自己的口碑象看重自己的眼睛，甚至自己的生命时，自然不会为金钱、人情、关系等牺牲自己的职业生涯。当法官意识到自己的某一个非正义的行为虽然可能不会被追究责任，但会影响法律共同体对其评价的降低，会给自己的职业生涯带来污点，在利益平衡之下自然会做出明智的选择。我想，建立法律职业共同体才是世界各国实行统一司法考试制度的初衷和真正意义所在。而建立法官的职业保障体系和树立法官职业的尊荣感却需要顶层设计，并非地方法院的院长能力所及。当然，地方法院的院长所面临的困局还有许多，限于篇幅不再一一列举。本文的目的在于提醒最高法院，中国司法体制改革面临前所未有的重大历史机遇，最高法院应当在司法领域落实四中会议精神上全面规划好顶层设计，并要预测好改革所面临的体制内和体制外的困难，在拿出具体的改革方案后再找地方法院试点，而不是直接让地方法院自行拿改革方案径行试点。由顶层强行对既得利益者开刀，能够使地方法院的院长减少面对既得利益群体反弹的压力，从而不使改革变形，而让地方法院自行断腕，是对试点法院不负责任的做法，也有自身不敢担当之嫌。