银行业资本监管的国际标准与中国实践

1内部资料注意保存2011年第10期（总第64期）中国保监会政策研究室中国保监会博士后科研工作站2011年4月18日博士后站专家讲座系列银行业资本监管的国际标准与中国实践内容简介：苗雨峰，中国银行业监督管理委员会统计部副主任，长期在中国人民银行、中国银行业监督管理委员会从事银行风险监管制度、方法研究和相关定量分析工作，巴塞尔银行监管委员会资本监测小组（CMG）和定量测算小组（QIS）成员。3月25日，苗雨峰副主任应邀到我会以“银行业资本监管的国际标准与中国实践”为题进行专题讲座，对巴塞尔I、II、III的内容及特点进行了对比讲解，在此基础上,介绍我国银行业借鉴国际标准不断完善银行资本监管的相关工作。本文根据讲座录音整理。2银行的高杠杆率使得其信息不对称、负外部性更为严重，而银行机构的经营失败会对金融体系稳定和经济发展带来重大影响，因此需要加强银行业监管。在众多的监管措施手段中，资本监管是最核心的内容。通过加强资本监管，可以在一定程度上缓解银行发生危机的可能性。上世纪80年代，由于拉美经济危机、全球银行业的无序竞争以及日本银行业快速扩张等原因，迫使国际清算银行下属的巴塞尔银行监管委员会出台了一套统一的资本监管国际标准，并随着实践的发展不断完善，先后于1988年、2004年和2010年出台了巴塞尔协议I、II、III。为不断加强资本管理，我国银行业积极借鉴国际监管标准，于2004年实行了巴塞尔I，并计划于2012年实行巴塞尔II，对于巴塞尔III，我国计划的实行时间要早于国际上要求的2019年。一、巴塞尔协议I（BaselI）1、BaselI简介1988年7月5日，巴塞尔委员会通过了BaselI协议，对银行的资本、表内外风险等作了统一规定，要求资本充足率不得低于8%，核心资本不得低于4%。资本充足率的计算公式为+-=100%++12.5%核心资本附属资本扣减项资本充足率表内表外加权风险资产市场风险资本要求其中，分子中核心资本包括实收资本、资本公积可计算部分、盈余公积、一般风险准备、未分配利润可计算部分、3少数股东权益；附属资本包括重估储备可计入部分、贷款损失一般准备、优先股、可转债、长期次级债（打折）、其他附属资本；扣减项包括商誉、未并表银行机构资本投资、未并表非银行机构资本投资、非自用不动产投资、工商企业资本投资、贷款损失准备金缺口、其他扣减项。分母中信用风险分为表内风险和表外风险。其中，表内风险权重一般分为0%、20%、50%、100%四个档次；表外风险权重同表内一样，也分为四个档次，表外加权风险等于风险暴露、风险转换系数(%)、风险权重(%)的乘积；市场风险的计算范围主要包括交易账户的利率风险、整个银行的汇率风险和商品风险等。BaselI既有优点也存在一定的缺陷。其优点在于：在银行资本要求方面统一了国际标准，通过风险分档增强了资本要求对风险的敏感性，将表外风险和市场风险纳入风险资本要求的考虑范围，明确了核心资本、附属资本、扣减项的定义等。其缺陷在于：所包括的银行业风险不够全面（如未包括操作风险），风险分档较简单导致风险度量不敏感，监管框架不完整以及对分子，即资本的定义不够审慎等。2、我国法规与BaselI的比较我国的监管要求与BaselI相比，总体看符合国际标准，部分要求比其更加审慎，但也有需要进一步完善之处。我国现行资本监管要求在资本确认、表内外信用风险和市场风险资本计量、市场风险资本要求以及最低资本比率方面完全符合BaselI要求，同时还借鉴BaselII，引入监督4检查和信息披露的总体要求。在资本定义方面，我国现行方法比BaselI更为审慎之处体现在以下方面：一是对当期利润的处理更为审慎。我国要求银行应从当期利润中扣除准备分配的利润，以防止资本的波动，而BaselI并不要求扣除。二是新会计准则的调整规则对于资本的认定要严于BaselI的标准。三是对外投资的扣除严于BaselI的标准。对外投资在我国银行业要实行全部扣除，BaselI只对大额资本投资予以扣除。四是对次级债的发行和认定标准严于BaselI的标准。我国银行次级债的发行标准是：大银行和小银行的核心资本充足率达到5%和7%，且发行比例不能超过25%和30%，同时银行持有其他银行的次级债在新老划段的基础上进行扣除，这些要求都严于BaselI的标准。五是对银行非自用房地产全部予以扣除。六是对三级资本不予承认等。但我国现行资本要求在BaselI的框架下也有需要进一步完善之处，例如：一是目前我们允许少数股权全部计算核心资本。虽然我国目前少数股权是一个非常小的问题，但这种规定确实存在不够审慎之处。二是一般准备金计入附属资本未定限额。一般准备金既有拨备的属性也有资产的属性，会计上通常将其作为资产方的减项予以扣除。BaselI规定计算附属资本的一般准备不应高于分母的1.25%，但我国对此并没有规定。三是中央投资公共企业没有名录，各行执行可能存在不一致。四是规定三个月内银行同业风险权重为0，而BaselI对此规定的风险权重为20%。五是开发银行债券5权重仍然按照政策性银行执行。六是为市场风险计算设定了门槛。上述这些问题在我国实行BaselIII的过程中都将一一解决。二、巴塞尔协议II（BaselII）1、BaselII简介为了弥补BaselI存在的缺陷，巴塞尔委员会于2004年6月26日发布了BaselII。BaselII建立了最低资本要求、监督检查、市场约束三大支柱的监管框架。BaselII的资本充足率计算公式为+-=100%++核心资本附属资本扣减项资本充足率信用风险市场风险操作风险与BaselI的公式相比，BaselII的资本充足率公式中分子没有大的变化，分母中市场风险没有变化。但是针对BaselI中信用风险度量不敏感的问题，BaselII要求银行通过使用标准法、IRB初级法、IRB高级法来计算信用风险，以提高风险的敏感度。在信用风险的计算过程中，IRB高级法对于违约概率（PD）、违约损失率（LGD）、有效期限（M）、违约风险暴露（EAD）四个变量的计算赋予银行更大的自主决定权。同时，针对BaselI中涵盖银行业经营风险不够全面的问题，将操作风险纳入到资本要求范围内。第二支柱的监督检查是第一支柱的重要补充，主要关注三大类风险，即第一支柱中没有完全覆盖的风险，如贷款集中风险；第一支柱中未加考虑的因素，如银行账户中的利率风险、战略风险；银行外部因素，经济周期效应等。监管当局有权按照监督检查的结果对银行提出额外的资本要求。同6时，第二支柱对银行监管当局提出了四大原则，一是银行应具备一整套程序，用于评估与其风险轮廓相适应的总体资本水平，并制定保持资本水平的战略。二是监管当局应检查和评价银行内部资本充足率的评估情况及其战略，监测并确保银行监管资本比率的能力。若对检查结果不满意，监管当局应采取适当的监管措施。三是监管当局应鼓励银行资本水平高于监管资本比率，要求银行在满足最低资本要求的基础上，另外持有更多的资本。四是监管当局应尽早采取干预措施，防止银行的资本水平降至防范风险所需的最低要求之下；如果银行未能保持或补充资本水平，监管当局应要求其迅速采取补救措施。第三支柱的信息披露依靠无形的手给银行施加压力，以鼓励那些资本充足，资本质量高的好银行能以更低的成本在市场上开展业务，而那些资本不足的银行必然要受到市场的惩罚。与BaselI相比，BaselII的框架更加完整，考量的风险更加广泛，度量更加精细，要求更加清晰，但也存在一些不足之处：一是最低资本要求的计算方法过于复杂。二是只考虑了资本充足率模型中分母的问题，而对于分子中资本定义不审慎的问题并没有解决。三是过于依赖银行自身的模型和计算结果，但这类模型的准确性难以验证，并因此给了银行一定的操纵空间。四是风险敏感度过高以至亲周期性明显。2、我国银行监管规定中与BaselII监管相关的文件7我国银行监管部门为适应BaselII的监管要求，陆续制定了涵盖BaselII三大支柱的一系列规范性文件。支柱颁布时间规范性文件三大支柱2007年2月《中国银行业实施新资本协议指导意见》2010年8月《商业银行新资本协议实施申请和审批指引》（征求意见稿）第一支柱2008年9月18日《商业银行银行账户信用风险暴露分类指引》2008年9月18日《商业银行专业贷款监管资本计量指引》2008年9月18日《商业银行信用风险缓释监管资本计量指引》2008年9月18日《商业银行操作风险监管资本计量指引》2009年12月23日《商业银行资产证券化风险暴露监管资本计量指引》2009年11月23日《商业银行资本计量高级方法验证指引》2009年12月4日《商业银行资本充足率计算指引》第二支柱2008年9月18日《商业银行信用风险内部评级体系监管指引》2008年9月18日《商业银行市场风险资本计量内部模型法监管指引(第4次征求意见稿)》2009年8月3日《商业银行资本充足率监督检查指引（第3次征求意见稿）》2009年9月28日《商业银行流动性风险管理指引》2009年11月25日《商业银行银行账户利率风险管理指引》2009年8月25日《商业银行声誉风险管理指引》2010年2月21日《商业银行稳健薪酬监管指引》第三支柱2009年11月7日《商业银行资本充足率信息披露指引》三、巴塞尔协议III（BaselIII）1、BaselIII简介由于BaselII本身内在缺点以及此次金融危机对金融监管带来的外来压力，导致了巴塞尔委员会推出新的资本监管标准BaselIII，目的在于增加银行吸收损失的能力以应对外部压力和冲击，减少金融体系风险外溢对实体经济的冲击。与BaselII相比，BaselIII的基本框架仍然强调三大支柱，但对最低资本和流动性提出了新的要求，主要表现在8以下六个方面。第一，资本定义更加审慎。增加了核心一级资本（CET1），用以真正反映银行抵御风险的最后一道防线；取消了三级资本；提高了最低比例要求，例如规定核心资本充足率不得低于6%；严格细化资本定义，提出更严格的资本扣除项；此外，还进一步提高了资本构成的披露要求。第二，考量的风险范围更加全面。增加交易账户和复杂衍生资本的要求，引入StressedVaR（即压力情况下的VaR值），减少对外部评级的依赖，对交易账户出台一个更全面、更严格的管理办法。第三，增加了杠杆率指标。为了减少过度杠杆化，防止模型风险，并缓解亲周期性，提出了杠杆率指标（杠杆率=核心资本/表内外资产），与传统杠杆率指标相比，这一指标简单，透明，使银行难以通过风险缓释等手段来逃避监管，但同时也降低了风险相关性。杠杆率指标的国际标准为3%，我国的规定要高于这一标准。第四，降低资本监管的亲周期性。包括以下四个方面：从最低资本要求着手，要求模型本身不能过于亲周期，要求银行运用整个经济周期的违约概率和衰退时期的违约损失率来计算资本充足率，同时要考虑压力测试结果。从拨备入手，前瞻性地计提动态拨备，以丰补歉，完善监管对信用风险及拨备的标准，推动会计准则更多地考虑债权人利益。在留存超额资本方面，要求在核心一级资本(CET1，不低于4.5%）的最低要求上增加2.5个百分点，如果没有达到要求，9监管部门将限制银行分红。在逆周期超额资本方面，监管部门会防止信贷快速增长为银行体系带来的风险，必要时可以要求银行计提0至2.5%的逆周期超额资本，在一定程度上起到逆向调节作用。第五，更加关注系统重要性机构。系统重要性机构在危机传导中扮演了特殊角色，因此，监管部门对于全球系统性重要机构，主要在公司治理、持续监管、防火墙安排、监管合作、监管要求等方面采取差别化监管政策和措施。第六，建立全球统一的流动性监管指标。巴塞尔委员会确定了流动性覆盖率(LCR)和净稳定融资比率(NXFR)作为全球统一的流动性标准，用于反映在压力情况下银行抵御流动风险的能力。2、BaselIII对我国银行业的影响按照BaselIII的标准来测算我国银行业，测试结果远高于国际平均水平，可谓“一枝独秀”，但未来BaselIII对我国银行业的挑战比较严峻，主要表现在以下三个方面。一是资本补充任务艰巨。我国每年经济增长速