城乡一体化及其金融支持

城乡一体化及其金融支持李扬社科院副院长二O一三年十一月我们知道，中国目前金融领域上最大问题在于“宏观上洪水泛滥，微观上钱贵难得”，这是非常大的矛盾。从宏观上看，我们货币供应很多，四万亿的基础上还在进一步增加，M2增长率、M2占GDP的比率都达到危险程度。但另一方面，企业、居民等广大微观机构的感受却是得不到钱。这表明我们金融体系内出现了问题，因此中国解决金融上存在的一些矛盾，已经不能单纯靠货币政策解决问题，而是要靠金融改革。我就来谈一下这方面的感受。金融改革目前是一个世界性的问题，美国的量化宽松、退出量化宽松反复上演。美国之所以采用量化宽松，是因为社会微观层面得不到钱，中央银行拼命放钱，货币供应洪水泛滥，但微观上信用却持续紧缩。这个问题是体制问题，以及危机时期的信心问题。量化宽松政策一旦退出，那么原先投放去的货币变成信用供应也将是一个很难处理的问题。在这点上，其实中国和世界是共性的。我想就这一题目谈一些具体的内容，主要是城乡一体化及其金融支持。城乡一体化，也就是我们本来要谈的城镇化，在三中全会上出现了非常重大的改变，“城乡一体化”成为上位概念，“城镇化”则是它的下属概念。也就是说，城镇化必须在城乡一体化的总体战略下推进。在城乡一体化的总题目下一共四个要点，城镇化是它的第四个要点。我们认为，城乡一体化是未来经济增长的主要引擎之一，所以在金融发展方面必须重新定位，按照支持城乡一体化的总目标来确定我们未来的发展战略。引言：十八届三中全会全面部署了未来金融改革首先，我们来回顾一下三中全会关于金融改革的一些说法。三中全会金融改革是在总题目下的二级题目，涉及很多内容，主要指的是金融市场。我们一直以来比较关心的宏观调控、宏观审视的监管等等方面则基本上没被提及，提到较多的是宏观市场基础性的问题，还有一些拾遗补缺的问题。第一、机构方面，私人办银行问题和民营资本进入银行问题。第二、推进资本金改革的问题。众所周知，近几年，我国一直在开展金融改革，改革方向是市场化，而这一轮的改革则是回归金融本质。多层次的资本市场、股票的发行注册、多渠道推进股权融资等等。整个市场中要改革的是改变结构。通过发展各种各样的资本市场，提高权益性资本的筹集和使用机制。（其中，第一点与我们整个资本经济制度调整有关，第二点则和我们目前所处的发展阶段有关。）第三、完善保险经济补偿机制，建立保险制度。第四、发展普惠金融。有很多搞金融的人对这个概念不是特别熟悉。普惠金融是本世纪以来谈的比较多的一种金融模式，是由孟加拉和世界银行推向面向贫民的银行，主要概念是“获得金融服务是每个公民天赋的人权”。因此，它强调，金融体系必须设计让所有人包括一些底层贫穷的、弱势的群体获得金融服务。因此有法律的变化、有机构的设置还有市场安排和政策优惠。第五、市场基础设施。汇率、利率、国债收益率曲线，这三者在一个基础上给予确立的，会影响全面。第六、对外开放。双向开放，跨境资本和金融交易可兑换，外债和资本流动管理体系，加快实现人民币资本项目可兑换。第七、监管方面。界定中央和地方企业责任，完善退出机制和保险制度等等。总体而言，我们金融改革经过这么多年强力度的推进，该有的差不多都有了，现在需要的，是把这些东西进一步完善，做成正真的金融，同时拆除金融部门之间障碍，使整个金融运行的基础打牢。要把利率和汇率改革放在重要的位置，利率和汇率的市场化影响我们的金融运作。下面我就城乡一体化的金融支持问题和大家谈一些看法。一、城乡一体化是未来中国经济市场的主要引擎之一（一）城乡分割是中国的体制痼疾三中全会在第一层标题上确定了城乡一体化的战略，而城乡分割是我国体制固有的弊端。大家知道，城乡二元结构是世界性的问题，中国城乡二元结构多了一层体制性的二元的内容：在中华人民共和国公民出生下来，就有城里人和乡下人区别，所以我们要改变二元结构有着“双重”的意义。经济上改变，落后乡村、落后农业和先进城市、先进工业的二元，同时，要将城里人、乡下人的二元打破，任务更重。总书记关于这方面说明认为，这是阻碍中国经济健康发展，阻碍现代化的最主要的因素，因此需要被破除。“城乡二元”在1958年的形成，它使中国变成两个世界：一个世界享受很多物质，一个世界上基本上自给自足。以户籍制度为基础的城乡壁垒，是将城乡两部分居民分成两种不同的社会身份。我们的下一步改革任务，就是逐步地取消这种身份限制，实现城乡一体化。因此，人的城镇化、户籍制度改革等等，都包含在城乡一体化这一总概念之下。（二）三中全会：健全城乡发展一体化体制机制在三中全会的文件中，关于城乡一体化的体制机制有着非常系统的描述，总的目标就是前面所述。内容包含，加快构建新型农业经济体系、赋予人民更多的财产权利（涉及到土地和相应权利流转问题）、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。过去说的不均等化、农民同工不同酬等，都包含在在公共资源均衡配置、城乡要素平等交换等大概念下。在这些内容的基础上，文件强调要完善城镇化健康发展体制机制、推进城镇化的健康发展。（三）城乡一体化发展：一些地区的实践因此，我们要迅速地把相关方面的战略向“城乡一体化”调整。我们看到，部分地方有了一些经验，比如，六个一体化（城乡规划、产业发展、市场机制、基础设施、公共服务、管理体制）；三个集中（工业向集中发展区域集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中）；四大基础工程（农村产权制度改革、新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治）；促进城乡公共服务均等化；加强农村的基层民主政权建设等。（四）城市化是中国未来经济成长的主要引擎之一在理解了城乡一体化的总概念后，我们重新来讨论“中国城市化是未来经济增长的引擎之一”这一问题。回顾一下改革开放之前，中国没有城市化，文革期间甚至出现逆城市化运动。改革开放之后，城市化逐步推进。其中，有两个化之间的关系引起人们的关注：一个是工业化进展，一个是城市化的进展。从数字上来看，目前中国工业化至少传统工业化基本完成，现在新兴的工业化正在展开；但另一方面，城市化的比例比较低的，因此所谓工业化先于城市化是中国的一个特殊现象。对于这个现象，有很多人持否定态度，认为这是中国要克服的几个弊端之一。但我本人认为，这正是中国的最成功之处。在我看来，工业化其实意味着创造就业，把创造就业放在一切问题的前端。有了工业化，有了就业，就业要有人口集中，人口集中才有城市……这个路线其实是中国成功的经验之一，不能说是弊端。而到了目前，屡禁不止的“造城运动”，开发区建设成为了城市化的重要方式。（五）城市化在加速的过程中对金融提出的两大挑战第一、长期资金。目前最大的问题在于：中国资金很多，但缺乏长期资金。因此，我们要发展资本市场、发展股票市场。10月份人民银行统计数据显示，银行中长期贷款接近60%，这是非常不健康的指标，我们大量需要长期资金，但却由不适合提供长期资金的机构来提供，它背后的期限错配问题、风险问题大量存在，这是对我们金融体系一大挑战。此外，关于长期资金缺乏问题现在也是全世界的问题。在G20会议上，各国就曾反复强调，要建立有效长期资金的筹集和分配机制，而中国也是同样的。第二、资金城市配置。目前，财政主要控制在中央，但要用的却主要在地方，这便是一个资金分布的失衡问题。目前，地方政府债务屡禁不止，愈演愈烈就是这一体制问题所造成的。（六）建立完善的城市建设投融资机制所以，下一步要推行城市化的发展，就要解决长期资金不足，解决资金错配的问题。所以，我们需要建立完善的城市建设投融资机制。三中全会对此有一段表述：“建立透明规范的城市建设投融资机制”。目前，以融资平台为主要代表的投融资机制，不透明不规范。“要允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。允许社会资本特许经营方式参与城市基础设施投资运营，允许私人资本进入城市建设中。研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。”这里面包含了两类金融机构，一是专门从事城市基础设施的金融结构，二是专门从事住宅业务的政策性金融结构。这些是我们现在没有的，而市场上普遍使用各种各样的方式做这类融资，不透明、不规范甚至违规非法的现象也时有发生。三中全会文件发布后，有一些很敏感的地方政府的官员们马上说这怎么建，建一个基础设施投资，住房的投融资机构，现有的公积金、住房银行怎么办？这几句话其实涉及了中国金融体系一个非常核心的问题。这就需要解决长期资金供应不足，解决资金权利在上端、使用在下端的矛盾问题。（七）关于城市化的其他需要澄清的观念第一、城市化不是目的，城乡一体化是目的。第二、城市化不是目的，提高效率是目的。特别是提高土地利用效率是目的。如果单纯提城市化这个目，只会出现18万一亩土地，城市不断扩展，却形成大量的鬼城空城。第三、由市而城。先有经济活动然后才有城市发展。第四、市场驱动。城市化运动虽然政府在其中发挥重要作用，但是它驱动力应当是市场，应当是市场自我的选择。二、城乡一体化的总安排下金融支持城市化发展的一些问题（一）城市化融资的目的第一、基础设施和公共服务建设。在城下一体化的大背景下，公共服务建设，是我们的融资对象。它们有很多不同于其他资本的特征，属于公共物品或准公共物品范畴，有非竞争性和非排他性的特征。所以，在这个阶段，政府应该发挥主导作用。但是由于周期长，资金占用量大，成本回收时间长，单靠财政又不行，必须有大规模的资金安排。三中全会说“政策性城市建设金融机构，政策性住房金融机构”，说的就是这个意思。由政府主导，政府发挥作用，但是用的是金融的资源和金融的机制。第二、支持企业发展。城市经济是二、三产业为主，其中，小企业在中间又占了很大比例，因此城市化融资必须要解决小企业问题。这个意义上，普惠金融是解决这个问题的根本之道。第三、支持人口转移和居民生活方式转变。城镇化过程中，人口要迁移，迁移过程中会提出金融服务的需求；转移到另外一个地方，转变生活方式的需求、自主创业、就业、保障、消费的需求，这些活动都应当是我们城市化过程当中必须要考虑的内容。（二）城市化对金融业的新要求第一、多元性。城市化很复杂，基础设施要，新兴产业与成长性企业要，小微企业三农要，就业和创业要，城市居民理财资金汇兑等综合服务也要，因此我们以城市化为目标发展金融就需要多元的金融，绝对不是一种结构，需要多元化。第二、公共性。公共性有很强的公共产品属性，公益性大于盈利性，社会效应大于经济效应。在这种情况下，如何有效统一公共性和商业性，如何运用各种各样的资金共同实现基础设施和公共服务的建设，是非常大的问题。基本上可以说，中国目前体系不存在为它服务的金融体系、金融工具、金融市场，都有待创造。第三、普惠性。目前一些城市的融资平台可以说是野火烧不尽，春风吹又生，因为市场有需要，因为目前的金融体系没有提供这个服务，所以往往采用擦边、违规的方式来做。发展普惠金融将有效为社会所有群体，特别是低端客户甚至是贫穷人口提供金融服务。在三中全会正式提出，贫民窟也要有这类服务，它提供的金融服务肯定不像是提供给IBM的服务，而是需要有一套新的制度，新的法规，新的工具，新的监管，同时要有新政策。第四、差异性。城市不相同，不能一刀切，迄今为止我们金融改革都是一刀切，但这是不对的。应该给地方相当大自主的裁量权，这个权利在三中全会中也有提及。（三）支持工业化的金融工具第一、地方政府债券。城市化是城市政府发挥重要作用的一个领域，而地方政府除了用财政钱又要金融钱，金融钱则需要规范透明繁荣方式筹集，发地方债是题中应有之意。第二、资产支持证券。现在城市化需要大量投资，如果说用贷款，很大的问题在于流动性。流动性不够的背景下，信贷金融风险等等就会聚集，因此要用金融方法使流动性不够的资产流动起来，证券化就它最主要的方式。十年前，我们就已经开始尝试证券化，后来慢慢成熟，之后两年高调提出。所以，要着眼于城市化，就要关注它的证券化安排。第三、开发性金融。开发性金融是比政策性金融更高一层的概念，开发性金融基本要点首先是国家的目标，其次、背后政府限用，第三、市场运作。三者不可或缺。现在，在地方政府层面，通过银行和其他金融机构做的开发性金融规模非常大。第四、专项基金。由国