城市社区社会管理体制的结构性重塑2013年2月18日(专投中共四川省委省级机关党校学报)

1《中共四川省委省级机关党校学报》2013年第3期城市社区社会管理体制的结构性重塑——基于社区党组织、基层政府和社区居委会角色定位的考量周义程周忠丽葛燕[摘要]城市社区社会管理体制的结构性重塑需要社区党组织、基层政府和社区居委会准确定位好各自的角色。社区党组织应扮演好政治指导者、利益协调者、思想引导者和社区管理统筹者的角色，基层政府应成为城市社区建设和社会管理的主导者、社区自治的管理者和支持者，社区居委会需将角色界定为社区事务的处理者、社区自治活动的组织者、社区自治和社区与社会组织交往平台的搭建者、行政工作的协管者和民意表达的传递者。在城市社区社会管理的这三大主体角色恰当定位的前提下，结构性的体制调整也就能够初步完成。[关键词]城市社区；社会管理体制；社区党组织；基层政府；社区居委会；角色定位中图分类号：文献标识码：文章编号：自从胡锦涛同志2011年2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上提出“加强和创新社会管理”这一新命题以来，该问题迅速成为学界探讨的热点话题。就城市社区层面而言，社会管理创新的根本问题是要构建基层社会管理的新格局，这在本质上是结构性的体制调整，其前提是加强党的领导、坚持政府负责，而关键在于发展社区自治，以实现政府领导下社会组织和公众对社区管理的参与。问题在于，要发展社区自治，就必须切实实现自治组织的自治功能，从而实现自治体的自治管理，就必须转移政府职能，明确划分政府在基层的行政管理和公共服务职能与自治组织自治管理和服务职能，明确政府对自治组织的管理权限和提供服务的责任；就必须明确界定党组织对社区管理和社区自治的政治责任，明确党组织对社区自治的政治引导、保障和监督职能。正是在这个意义上，基层社会管理创新的中心议题是正确处理党的领导、政府治理和社区自治三者之间的关系。而要正确处理三者关系，就必须对社区党组织、基层政府和社区居委会各自扮演的角色进行理性设计，进而藉此加快城市社区社会管理新体制的建构。一、社区党组织在城市社区社会管理中的四重角色构建城市社区社会管理新体制，必须坚持和加强党的领导，充分发挥社区党组织的政治核心作用。这里，问题的关键在于社区党组织要顺应政府社会管理重心下移，社区自治逐步发展的新形势，在上级党委领导下，通过扮演好政治指导者、利益协调者、思想引导者和社感谢江苏省政治学会副会长汪锡奎教授对本文提出的指导意见和做出的大幅度修改。文中关于江苏省的实例均基于2012年1-4月课题组对江苏省南京市鼓楼区和建邺区、南通市崇川区、无锡市滨湖区、淮安市清河区、扬州市广陵区进行的实证调查。[基金项目]国家社科基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”(11&ZD070)和2012年度高校哲学社会科学研究重点项目“江苏公共产品供给政策制定和执行中公民有序参与的有效性研究”（2012ZDIXM005）阶段性成果。[作者简介]周义程，江苏省委党校廉政教育研究中心副教授、硕士生导师；周忠丽，江苏省委党校党史党建教研部讲师、博士；葛燕，江苏省委党校行政管理专业硕士研究生。2区管理统筹者四重角色，指导社区自治，统筹社区管理，为新型社区社会管理体制的形成和有效运转提供政治保证和组织保障。其一，社区党组织要扮演好政治指导者角色。党对社区自治的领导主要是政治领导，而不是对社区事务的包办代替。这决定了社区党组织在城市社区社会管理中，应在上级党委领导下，发挥政治指导、保障和监督作用。社区党组织应在贯彻落实党的大政方针政策的前提下，充分考虑社区居民的民主权利和合法权益，通过提议和监督实现对社区重大问题的指导。但提议不是决定，监督不是管制，更不是对自治权和民主程序的侵犯，而应大力建设社区自治组织，着力培育社区居民自治意识，从政治上保障社区自治积极稳妥地推进。社区党组织要切实维护社区居委会作为法定自治主体的地位，切实保障其“自我教育、自我管理、自我服务”功能的发挥。目前，我国大部分社区的自治功能尚显不足，这就需要社区党组织自上而下地加以推动，即要大力完善社区基层民主管理体制和精心培育社区居民的自治能力，促使社区居民藉助民主评议会、决策听证会等活动载体依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主权利。其二，社区党组织要扮演好利益协调者角色。社区党组织直接面对和感知着群众之间的利益矛盾和冲突，这有助于其更好地进行利益协调。社区党组织应当畅通和拓宽与社区居民之间相互沟通的渠道，并及时有效地搜集居民的意愿和意见。这是实现党对社区工作领导的基础，也是社区党组织得以正确引导社区自治的前提。一般来说，相较于公民个人上访等分散化、个体化的利益诉求表达方式而言，公民通过非政府组织等组织载体来代为反映利益要求效果更为显著。当代中国政治发展的一个现实趋势是，公民通过组织渠道来集体化地参与公共事务的比例逐渐提高。考虑到这一情况，我们认为，社区党组织不仅要充分表达社区居民的合法利益诉求，还需要根据利益群体的发展变化情况及时地创造新的表达渠道。通过社区党组织利益协调功能的充分发挥，既使政府与社区利益群体及其成员的合理合法的利益诉求得到及时回应和满足，又使社区利益群体及其成员的利益关系更加和谐和合理，进而降低通过非正常渠道进行破坏性利益表达的事件发生的概率。其三，社区党组织要扮演好思想引导者角色。我国城市社区建设时间较短，社区发育得还不够成熟，同一社区中居民在收入、年龄、受教育程度、家庭背景、生活习惯等方面存在较为显著的异质性，由此导致社区居民思想的多元性和复杂性。有鉴于此，社区党组织在社区管理和社区自治中必须以强有力的思想教育工作发挥政治导向作用，来确保党的路线、方针、政策在社区的贯彻落实。社区党组织应当加强思想政治教育和公民道德建设，提高社区居民的思想觉悟和道德水准；要让党员广泛参与社区事务，通过党员的带头模范作用来推动社区精神文明建设；社区党组织要加强社区文化建设，通过积极的文化引导来提高社区居民尤其是党员的公益意识、包容意识、团结意识和互助意识。其四，社区党组织要扮演好社区管理统筹者角色。城市社区管理面对着社区自治组织、基层政府公共管理和公共服务组织、驻区单位和各种参与型社会组织之间的复杂关系。实现与这些组织的沟通，促进它们之间的对话、交流和工作上的对接与协作，是加强社区管理的基础工程，对于社区自治的发展具有重要意义。社区党组织应致力于构建对话、交流平台，为这些组织共同参与社区管理创造条件；围绕中心工作，引导对话交流，协同各方行动。这才能实现在党委、政府领导下统筹社区管理的全局，也才能为社区自治提供坚实保障。为了更好地扮演好上述角色，城市社区党组织有必要从健全党员参与机制、完善领导干部选拔机制、创新组织载体等方面积极完善自身系统，以切实发挥领导核心作用。在健全党员参与机制方面，党组织对社区社会管理的领导离不开党员带头模范作用的充分发挥，而党员的带头模范作用则要从党员对社区生活的参与体现出来。党员积极融入社区生活，才能搭建党组织与社区居民之间相互沟通的桥梁，从而保证党组织切实了解社情民意，发挥政治引导和监督作用；党员积极参与社区工作、参加社区各类自治组织活动，才能以自3己的行为带动和影响群众，从而保证党的方针政策和工作任务的实现；党员积极参加民主选举以至通过民主程序担任领导职务，则更是党的领导得以实现的重要条件。可参考南京市华侨路街道的做法，鼓励和指导党员融入社区生活，密切联系群众，参与社区工作，以保证党组织切实发挥政治指导、保障和监督作用，正确引导群众参加社区自治管理。还可推广扬州市东关街道的经验，将社区内的党员骨干组成8——10人一组的党员议事会，让他们商讨社区居民关注的热点、难点和焦点问题，为社区党组织和居委会出谋划策，充分发挥了参谋和助手作用；积极推行党代表会议制度，通过建立代表需求通报制度、定点联系群众制度和民生信息采集制度，将党员与居民群众交流沟通常态化、制度化。在完善领导干部选拔机制方面，区委和街道应严格遵循公开、平等、竞争、择优原则，通过竞争上岗、公开招考、民主选举等多种方式和途径，将那些获得群众公认和社会公论的能干事肯干事会干事的干部和党员充实到社区党组织的领导班子中来；把社区作为年轻干部培养锻炼的基地，选派一批优秀的年轻党员干部到社区进行挂职锻炼；拓宽民主选举的范围，最大限度地整合社区人才资源，充实到社区“两委”班子中来；面向社会公开招聘，择优选拔知识化、专业化的社区党务工作者，实现社区党员队伍结构的优化和素质的提升。在创新组织载体方面，城市社区党组织应该尽快建立健全纵向到底、横向到边的组织覆盖体系。扬州市广陵区按照“便于教育管理、便于组织、便于发挥作用”的原则，调整社区党组织设置，成立社区党委、社区党总支和社区党支部。每个社区党组织下面，根据党员分布情况，按楼宇、街巷、单位划分出以地缘型、单位型为主要形式的网格，建成网格支部，并按院落建立党小组，形成了由街道、社区、网格支部、楼栋（大院）党小组四级组织构成的纵向到底、横向到边的社区党组织覆盖体系。党组织从而党的工作的全覆盖，促进了党建工作与社区管理的对接，为社区党组织发挥政治核心作用提供了组织保证。二、基层政府在城市社区社会管理中的三重角色只有正确界定并分别落实基层社会管理中的行政权和自治权，才能为社区自治开辟空间，促进社会管理新体制的形成。应当认为，在实行基层政府社会管理重心下移、切实加强基层行政管理和行政服务的前提下，这不会削弱政府管理，而是通过广泛动员社会资源和群众资源使社会管理不断强化。在新形势下，城市基层政府应切实转变职能，将角色定位为城市社区建设和社会管理的主导者、社区自治的管理者和支持者。第一，基层政府是城市社区建设和社会管理的主导者。我国的城市社区建设和社会管理是在政府主导下有目的地向前推进的。基层政府主导社区建设不应是对社区事务的包揽，也不是将社区行政化，更不应是“重管理，轻服务”，而应是对社区建设进行宏观规划、规范引导、财力支撑、组织协调、动员参与。[1]宏观规划是基层政府对社区资源的开发配置和社区经济文化的有序运行加以科学规划；规范引导是基层政府对社区中的组织行为和个体行为进行约束和引导，使社区建设有序稳定发展；财力支撑是基层政府为社区建设提供物质和资金方面的支持；组织协调是基层政府通过对业务部门的管理，指导业务部门从不同侧面参与和支持社区建设；动员参与是基层政府动员社区居民参与社区事务管理。基层政府主导社区社会管理体现在，要加强基层行政管理、公共服务和公共安全体系建设，不断增强管理和服务能力；要完善群众权益表达、协调和保障机制，维护社会稳定；要引导社会组织和社区自治组织健康发展并依法对其实施行政管理。第二，基层政府是城市社区自治的管理者。政府管理在城市社区自治中具有无可取代的地位和作用。基层政府对城市社区自治的管理职能主要定位在，对社区的自治活动进行服务、协调和监督。服务是为城市社区居委会自治职能的履行提供政策、资金、人力等方面的支持。协调是帮助城市社区居委会处理好与社区居民、社会组织、驻区单位等的关系，减少自治的阻力和障碍。监督是对城市社区自治是否符合宪法、法律、行政法规、地方政府规章、政策4等进行审查和监管，防止自治偏离法治轨道，促进城市社区依法自治。基层政府的管理不是对社区自治的直接干预，而是为其自治功能的发挥提供保障。鉴此，一方面，要理顺与城市社区居委会的关系，清晰界定基层政府自身必须独立承担的行政管理职责与城市社区自治管理的职责范围。凡属于基层政府及其职能部门自身应当做好的工作，不由社区居委会承担。为了保证行政事务在社区层面的具体落实，可以设立城市社区工作站，工作站由街道办事处直接领导，专门承担街道办事处下派的行政事务。如果确需社区承担或参与某些行政事务，那么必须按照责权利一致原则，坚持权随责走、费随事转，按规定的程序和手续将工作任务和职权委托给社区居委会办理，并将相应的经费划拨到社区居委会。另一方面，要科学划分与社区居委会各自的权限，严格规范基层政府对社区居委会的行政管理权及其内容，切实保障法律赋予社区居委会的人事选举权、内部事务决定权、财务自主权、民主管理监督权和不合理摊派拒绝权，严禁任何单位、