城市边缘区土地开发与耕地保护间存在的问题及对策

城市边缘区土地开发与耕地保护存在的问题及对策佚名[提要]当前，随着我国城乡经济的快速发展，城市不断向外扩张，基本建设占用耕地不断上升，农村耕地面积不断减少，城市边缘区土地开发与耕地保护间的矛盾日益突出，严重影响了城乡的进一步发展。本文在进行理论及实例分析的基础上，以城市边缘区为研究对象，通过数据比较，指出城市边缘区土地开发与耕地保护之间存在的主要问题，并对如何妥善解决其中的问题提出了对策。[关键词]城市边缘区土地利用耕地保护Abstract:Atpresent,Cityisextendingcontinuouslyandoutwardlyalongwiththefastdevelopmentoftheeconomy.Theareaoffarmlandreducesbecausethatbasicconstructiontakesupthefarmlandcontinuouslyandtheantinomybetweenthedevelopmentofurbanfringeandthefarmlandprotectionisinthewayofthecityandcountrydevelopment.Thisthesistakestheurbanfringeastheresearchobjectincarryingonthetheoriesandtheanalyticalexamples,comparingthroughthedatas,pointingoutthekeyproblemofthecityedgedevelopmentinthelanduseandthefarmlandprotection,andputtingforwardthemeasureofhowtoresolvetheproblemproperly..Keywords:urbanfringe,land-use,farmlandprotection1.问题的提出城市边缘区又名城乡结合部，是城乡交错地带，位于城市与乡村之间，是城市地域的重要组成部分，由城市建成区向外延伸，最终过渡到农田用地。在这一地区，土地利用类型多，结构复杂；土地利用活动频繁，变化迅速；土地利用逆向转换困难，所需成本巨大。该地区即是城乡功能的过渡，又是城乡功能的混杂区，兼具城市与乡村的特点。目前，随着城市经济的发展，城市建设量日益增大，城市建设所需的建设用地不断增加，城乡结合部的耕地不断被开发成城市建设用地。城市规模越来越大，农村可耕种的土地面积越来越小。以宁夏银川为例：改革开放以来，随着银川经济的快速发展，银川的城市建设也突飞猛进，市区面积由1983年底的25.95平方公里发展到1995年底的47.6平方公里，城市规模扩大了近2倍。与银川城市建成区紧密相连的五个乡国土总面积共计177平方公里，其中在银川市2010年规划（2000年已经国务院批准）建成范围内的土地3118.3公顷，占五个乡土地总面积的17.6%，占2010年规划城市建成区总面积的40%，其中，建设用地2248公顷，农业用地858.1公顷，未利用土地12.2公顷，建设用地已占72%，成为主要利用的类型[1]。对于处在西部地区的银川尚且如此，处在我国东部、中部的一些地区，特别是东南沿海地区，城市边缘区土地开发与耕地保护间存在的问题就更加突出：南海东部7镇除平洲与和顺还有较大面积的连片未开发的土地外，其它城镇甚至很难找到6-7公顷连片未开发的土地[2]。城市边缘区土地开发与耕地保护间的矛盾正日益突出，并将随城乡经济的发展对城市的整体发展和城乡的和谐进步构成威胁，并且为城市的大规模开发，以及农村的耕地保护留下了一系列问题。我国人多地少，特别是耕地后备资源十分有限，我们应及时对此引起足够的重视，并制定出合理的对策，否则，将后患无穷。2.城市边缘区土地开发与耕地保护之间存在的主要问题2.1随着经济的快速发展，城市不断向外扩张，城市基本建设占用耕地量不断上升，耕地面积不断减少。城市发展的最主要特征表现为由工业化引起的生产的积聚和集中，以及由此而引起的农业人口向城市的转移与城市生产方式与生活方式的普及。而城市的发展最终是要以对土地的开发和利用来实现，因此，随着城市的不断发展，城市边缘区耕地也在不断减少。虽然，为减缓耕地面积绝对下降的趋势，我国建立了以耕地总量动态平衡为主要目标的土地利用管理体制，但实际上城市建设占用耕地的数量并没有相应减少，反而有上升的趋势。以浙江省为例（见表一）：从1996年开始，浙表一：1993年-1998年浙江省主要城市建成区面积统计表（单位：平方公里）[3]199319941995199619971998杭州909696105105169宁波636162636464温州435674747474湖州232738424646绍兴182225262626嘉兴242831343738金华182223242431舟山172033404545黄岩22-----台州-3741475053合计349388442475491568江省主要城市建成区面积保持上升趋势，城市建设占用耕地数量几乎是逐年上升。国家在实施“用一补一”的耕地动态总量平衡的政策后，建设占地不断增加的势头并没有减弱，耕地的绝对数量呈下降趋势：同样以浙江为例，自1979年以来，平均每年耕地减少量为15.7万亩，每年平均比上一年减少0.6%的耕地。1985年耕地减少了83.29公顷，减少幅度达4.4%[4]。更值得注意的是，建设用地用的往往是良田，而补的却是新开发的荒地、滩涂，虽然前后在数量上相差不大，但对于耕地的质量来说却相差甚远。耕地往往是经过几十年，甚至上百年的耕作养护而形成的，一旦被改变用途或被破坏就会逐渐失去其作为农用地最基本的特征—可耕性，特别是在城市边缘区，人口聚集，土地承载压力巨大，一旦改变用途，将难以恢复为耕地[5]。虽然耕地的直接产出并不大，但耕地对于整个社会，对于子孙后代的长远利益来说却具有重要的意义，这一点不容我们忽视。2.2城市边缘区用地结构不合理，用地布局混乱。城市边缘区由于兼具城乡的双重功能，从而导致土地利用类型复杂多样，各类用地相互交叉，相互干扰。据全国55个城市的统计资料显示：生产用地平均占城市用地的63%，其中，工业用地占27.5%[6]。另据城建部门统计：1991年，我国道路广场及对外交通用地占城建用地的12%左右，我国城市用地在结构上普遍存在工业用地比例过大，商业用地、道路广场用地比例偏小的问题。用地结构的不合理造成地不能尽其用，土地产出效益差，土地价值显化不足,给城乡的进一步发展制造了障碍。2.3城市边缘区居民私建乱建现象严重，严重浪费土地资源。城市边缘区的居民大都拥有自己的私房，房源集中，房价便宜，距外来打工人员的工作地点较近。这满足了绝大多数外来打工人员的需要。我国81.5%的流动民工年收入都在5000元以下，每年用于住房的消费不到800元，除了随单位住在施工现场或寄住在亲友家，他们大都会选择消费更低的城市边缘区[7]。相应的，城市边缘区的居民为了从房租中得到更多的收入而不断设法私建、扩建、改建私宅。从而，又造成土地资源的进一步浪费。2.4开发区、居住小区盲目上马，占用大量耕地，土地闲置现象严重。从1992年开始，在全国兴起“开发区热”，各地政府一哄而上，在城市边缘区建立各种各样，规模大小不一的开发区、工业园。这些开发区大多地块规整，而且，大多占用原来的耕地，1996年全国非农建设用地清查资料显示：到1996年底，全国已有各类开发区4210个，其中，省级以下的3082个，有73.2万公顷属于滥建的开发区[8]。就浙江省而言，全省共有国家级经济技术开发区8个，省级经济技术开发区59个，省级高新技术开发区11个，其它市镇等各类开发区近800个，这些还不包括一些未列入统计范围的一些乡、镇甚至村开发区[4]。由于开发区的大量盲目上马，造成了开发区在设立之初就缺少合理的规划，有些开发区在建成之后就长期处于闲置状态，导致大量耕地的抛荒浪费。在大量建设开发区的同时，“房地产热”也加剧了城市边缘区土地开发与耕地保护之间的矛盾。大量成片开发的“居住区”、“别墅区”落户城市边缘，占用大量耕地，同时，由于某些房地产项目的盲目性，以及后续资金的不足，造成了竣工无人住，竣工无法住的现象，造成了商品房的空置。据«中国房地产信息»报道，1999年全国空置商品房面积高达9000多万平方米，令人触目惊心[5]。这种盲目的，大量的，无计划的建设开发区、居住区，走的是一条数量扩张的外延开发道路，是一种粗放利用土地的行为，它不仅浪费了大量人力、物力，也使本已十分紧张的土地资源大量浪费，进一步加剧了城市边缘区土地开发与耕地保护之间的矛盾。2.5乡镇企业大量涌现，大规模、无计划建设，占用大量耕地资源。近年来，随着农村经济的进一步发展，乡镇企业作为支撑农村经济发展的重要支柱，大量涌现出来。但这些乡镇企业大多在建设之初就缺少合理的规划，存在着布局分散、用地规模大，以及产业重复等现象。。这种分散的，大规模的重复建设不但不利于产业结构的优化，不利于资源的配置，也直接占用了大量耕地，进而削弱了农业生产，影响了土地的可持续利用。3.正确处理好这些问题应采取的对策3.1认真贯彻«土地管理法»，明晰土地产权。由于经济的增长与耕地面积两个因素之间存在负相关系，经济的快速发展就不可避免的给耕地保护，尤其是城市边缘区的耕地保护带来压力。这就要求我们在保证社会的长远利益、全局利益的前提下，本着既要满足目前13亿人口的吃饭要求，满足子孙后代进一步发展的要求，又要满足各项事业发展的需要的原则，认真贯彻«土地管理法»。对农村，特别是城市边缘区建房的对象、条件、用地标准、审批手续做出明确的规定，建立严格的申请、审核、批准和验收制度。要依法明晰土地产权。同时，对于农村土地，应明确其与农村集体的土地产权关系，让农民集体成为农村土地的产权主体，把集体收益与个人收益挂钩。总之，要处理好各种土地分配和用地关系，实现土地总效益的最佳利用。3.2加强城市边缘区土地的可持续利用，树立土地可持续发展的观念。城市边缘区的土地作为一种资源，在经济供给中表现出的属性为稀缺性，而这种稀缺性又源于自然属性的有限性、土地位置的固定性、土地的差异性以及报酬递减的可能性[3]。随着经济的发展，人口的增长，这种稀缺性就更加明显。因此，在城市边缘区的土地利用中，不应只看到眼前经济利益的短期行为，要有长远的眼光和可持续发展的观念，要实现经济效益、社会效益、生态效益的有机结合，要努力建设一个有利于可持续发展的土地市场制度，通过市场不断促使土地产权层次多元化，不断促进土地产权的流动性和交易性，建立一种有效流动的产权制度。同时，要注意宣传有利于可持续发展的思想意识，要使保护耕地，爱护环境的思想深入人心。3.3城市规划要充分考虑城市边缘区经济发展的要求。城市边缘区作为城市地域的重要组成部分，作为城乡空间的过渡，在城市规划中应得到充分的重视。加强城市边缘区的规划与管理，是城市走上健康、和谐、持续发展道路的前提。要在城市总体规划、分区规划及各专业相互协调的基础上，充分考虑城市边缘区经济发展的要求，对城市边缘区的土地作好控制性详细规划。对土地开发要严格加以控制，要保质保量的实施“用一补一”的耕地动态总量平衡政策。在规划中可采用类似综合发展区（ComprehesiveDevelopmentArea）的经验，设立综合发展区(CDA)[2]。总之，要发挥规划在土地利用中的重要作用，协调好城市边缘区土地开发与耕地保护的关系，使两者协调发展。3.4充分利用城市存量土地资源，优化土地利用结构，促进土地集约利用，制裁闲置土地行为。当前，在城市建设用地需求量不断上升，而耕地面积又越来越难以保证粮食安全的条件下，应使城市用地规模的扩大建立在对城市现有土地合理利用的基础上，要注意挖掘城市中心区及老城区的土地。既要注意土地开发的量，也要注意土地开发的质，要注意发挥每一块土地的潜力。要优化土地利用结构，据测算，如果城市工业布局合理，可节省城市用地10%-20%