对中国农村养老问题的探讨

1对中国农村养老问题的探讨——国际法视角的分析1ADiscussiononElderlyCareinChineseRuralCommunities——fromtheinternationallawperspective法学院2000级本科王旻初摘要/Abstract内容摘要：中国农村养老面临困境，家庭养老功能弱化和社会保障措施缺位使得农村中的老年人面临养老风险，法律中亦缺乏对农村老年人的合理关注，养老保障城乡二元分立现象突出。本文以《经济、社会、文化权利国际公约》为基础，从国际法角度研究农村养老问题，通过对禁止歧视原则、当事国义务性质和履行义务方式的讨论，结合中国国情提出解决中国农村养老问题的制度建设的构想。Abstract：ElderlycareinChineseruralcommunitieshascometoadifficultposition.Thelackoffamilypresenceandsocialsecurityhasputagingpeopleintheseareasatunpredictablerisks.Therehasn'tbeenenoughattentionpaidtothisvulnerablegroupofpeoplefromalegislativestandpoint.Intherealmofsocialsecurity,urban-ruraldisparitystructureisobvious.ThisdissertationdiscussestheproblemofruralelderlycareinChinafromtheinternationallawperspectivebasedontheInternationalCovenantonEconomics,Social,andCulturalRights.Throughdeliberateexaminationoftheprincipalofnon-discrimination,characterofstateparty’sobligationsandimplementationofthetreaty,togetherwithChina'suniquecondition,itaimstoprovidesomesuggestionsfortheestablishmentofChina'sruralpensionsystem.关键词：农村养老社会保障人权歧视Keywords：ruralelderlycare,socialsecurity,humanrights,discrimination1本文写作得到“北京大学资助本科生科研校长基金”的支持和北京大学法学院龚刃韧教授的指导。2目录引言一、中国农村养老的困境（一）研究对象以及相关概念（二）家庭养老的困境（三）社会养老保险改革的困境（四）医疗保障的困境（五）五保制度的困境（六）小结二、国内法分析以及城乡二元导致的歧视（一）《中华人民共和国老年人权益保障法》（二）城乡二元及其制度根源1、养老社会保障立法城乡对比2、城乡二元的制度根源3、小结（三）国际人权法中的禁止歧视原则1、农村养老保障是重要的人权问题2、禁止歧视原则与中国户籍制度下的不平等三、从A公约角度探讨中国农村养老制度建设（一）A公约中国家义务的性质（二）对A公约第2条第1款的阐释1.采取步骤2.用一切适当方法，其中包括用立法方法3.逐步达到4.小结（三）中国解决农村养老问题的构想1.基本目标2.从切实保护农民基本人权出发3.用一切适当方法，尤其是立法方法4.因地制宜，逐步实现四、最后的思考3引言2000年中国老年人2人口占全国人口比例为10.46%，其中75%居住在农村，“银发浪潮”对农村带来更大的压力，根据预计，农村人口老龄化速度将持续高于城镇。然而中国养老社会保障制度建设城乡失衡，农村养老保障政策法规不仅数量少，而且大多数只是原则性的规定，农民面临极大的养老风险。在经济尚不发达、养老保障制度不健全的情况下步入老龄社会已经成为中国一大社会问题。1997年10月27日，中国签署《经济、社会、文化权利国际公约》（以下简称“A公约”），3，全国人民代表大会常务委员会于2001年2月28日审议并批准了这一公约，中国正式成为A公约的当事国。根据公约规定，自我国将批准书交存联合国秘书长之日起3个月后，公约开始对我国生效。A公约内容与包括老年人在内的所有人的社会经济权利有密切相关，解决农村养老问题、给农村中的老年人应有的权利保障成为中国政府必须履行的公约义务。如上所述，中国农村养老问题具有多重紧迫性，然而法律界深入研究这个问题的学者很少，这是很大的遗憾。本文尝试从法律角度讨论农村养老，并通过对国际人权法的分析提出完善中国农村养老保障制度的建议，希望通过这篇文章唤起更多人对农村中那些劳碌一生但却老无所养的人们的关注，并引发关于农民人权问题的深入思考。一、中国农村养老的困境（一）研究对象、方法以及相关概念将养老制度划分为农村养老和城镇养老是基于中国的户籍制度以及在此基础上形成的城乡二元体制，本文的研究对象是农村人口的养老问题。结合社会学和法学研究方法，以社会调查为基础从法律视角研究中国社会问题是本文主要的研究方法。养老问题具有很强的现实性，为了了解中国农村养老情况究竟如何，我分别于2003年初和2003年7月在陕西秦村和北京四季青乡进行了社会调查。秦村4位于农村人口密集而人均收入不高的西北地区，更具代表性的反映了中国农村养老存在的问题。5四季青乡位于北京近郊，经济发展速度比较快，农民生活水平相对较高。调查使我获得了丰富的一手资料，而两地的经济差异更是为本文进行区域对比提供了微观基础。本文的第一部分以两地情况为依托，结合宏观数据分析中国养老面临的多方面困境，内容贴近于社会描述，法律分析在第二、第三部分展开。本文倡导建立农村养老社会保障6体系，与之相关的概念主要包括养老保险2文中对老年人定义为60岁以上的人。联合国把60岁作为界限，规定老年人是指60岁以及60岁以上的人，参见UNDoc.E/C.12/1995/16/Rev.1(1995)，这一标准被国内外学者广泛采纳，《中华人民共和国老年人权益保障法》采用这个年龄划分标准。3《公民政治权利国际公约》简称B公约。4秦村位于陕西省宝鸡市眉（县）麟（游）公路东畔，属关中平原地带。本文隐去其村名，是应一些被调查者的建议。将其称之为秦村，是因关中一带曾称三秦，今三秦概指陕西，取一“秦”字，颇受《江村经济》、《岳村政治》影响。5参考“各地区乡村户数和乡村人口”“各地区农村居民纯收入”，载于《中国农村统计年鉴》，2002年，第33，266页。6国家为公民提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失业、灾害或丧失劳动能力的情况下，从国家和社会获得物质帮助的制度，一般包括社会保险、社会福利和社会优抚。养老保障指的是对公民在年老时提供的社会保障。参考《中国社会保障制度总览》编辑委员会编，《中国社会保障制度总览》，中国民主47、社会救济8和医疗保障9，这三者是世界各国解决养老问题的核心方式，在中国农村这三者表现为农村养老保险，五保制度和合作医疗制度。农村养老保险指农民为使年老不能再从事劳动时的生活有保障，在法律规定的劳动时间内缴纳部分保险金，在他们到达一定年龄后，有权向国家或有关保险机构申请养老金的社会保障制度。10五保制度属于社会救济，指农村基层组织对无依无靠、无劳动能力、无生活来源的老人、残疾人和未成年人在吃、穿、住、医、葬方面给予的生活照顾和物质帮助。11合作医疗制度是在各级政府支持下，按照参加者互助共济的原则组织起来，为农村社区的人群提供基本医疗卫生保健服务的医疗保健制度。12这三种制度在中国的施行情况将在接下来的部分得到详细考察。与养老社会保障相对的养老模式是传统的家庭养老13，后者是中国农村最主要的养老方式，对社会养老和家庭养老的分析帮助我们了解中国农村养老的基本情况并把握农村养老保障的内容，进而提出存在的不足和相应的建议。（二）家庭养老的困境调查发现，农村家庭养老在新时期面临着一系列困境，家庭养老功能有弱化趋势。1、务农收入水平低，养老经济支持不足家庭养老中老年人的生活水准取决于家庭的经济状况，对于中国的大部分农村，贫穷仍是面临的主要问题，“三农问题的核心是农民收入问题”的论断已经得到普遍的认同，这种情况下，老年人基本的生存权、发展权在多大程度上可以得到保障值得我们思量。在我所调查的秦村，情况并不乐观。秦村126户，612人，2002年总产值923480元，人均收入1509元/年，实际人均年纯收入为1000元左右。收入主要来源为种植小麦、在麦田间套种辣椒或者外出打工。农民表示种植小麦回报率最低。法制出版社，19957养老保险是劳动者为使年老不能再从事劳动时的生活有保障，在法律规定的劳动时间内缴纳部分保险金，在他们年老丧失劳动能力离开工作岗位后，有权向国家或有关保险机构申请养老金的社会保障制度。是社会保险制度中最稳定享受时间最长费用开支最大的项目，国际上常以此作为衡量一个国家社会保障制度的广度与深度的标准。参见董克用等主编，《养老保险》，中国人民大学出版社，2000年，第3页。8社会救济：国家依据法律规定对城乡居民中鳏寡孤独、盲聋哑残的困难者，以及生活处于贫困线下的低收入者或是遭受不幸而致生活困难者提供资金与实物援助的社会保障制度。9国家和社会为社会成员的健康和疾病医疗提供费用和服务，以保障和恢复其健康的社会保障制度。老年医疗保障是政府和社会为老年人这一特殊群体提供的医疗保障。10参见何善军，“农村家庭养老出现的新问题及其对策”，人口与经济学，1995年第3期期，第49－52页。林毓明著《转型期社会保障体制大变革》，中国财政经济出版社，1998年，第170页。11参见《农村五保供养工作条例》。12参见周绍斌“医疗保障：农村老年保障的重点”，载于《人口学刊》，2002年第3期，第61页。13家庭养老是以血亲关系为基础由家庭成员承担责任的养老方式，是中国传统的养老模式。参见注7，第206－207页。家庭养老以个人的终生劳动为基础、在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老方式，其文化根源在于中国深厚的家庭文化和传统的价值观念。在中国家庭文化中，父子是主轴，夫妻是配角，家庭的事务除了生育之外还有事业等功能。传统能够反哺式养老的经济根源是土地资源和农耕技术的家庭内部转移与交换。土地在农村是最重要的生产资料，也是家产传递的主要对象，作为后辈的儿子需要从父辈哪里获得土地资源从事农业生产活动，而劳动经验的传递也成为一种交换的筹码，作为入地资源和农耕技术交换转移的条件，儿子承担起赡养老人的责任。这样文化因素和经济因素综合作用下，中国形成了反哺式养老模式。参见费孝通“家庭结构变动中的老年赡养问题——再论中国家庭结构的变动”北京大学学报：哲社版3，第6－15页，王思斌“对社会变迁的积极回应——从社会学角度看农村社会养老保险”，载于民政专家组《农村社会养老保险基本方案论证报告》，北京民政部，1995，第10页。5表1秦村小麦种植每亩农业收入支出情况收入400斤/亩，0.5元/斤合计200元支出农业税38元/亩小麦种子15斤/亩，1.2元/斤，一亩合计18元普通农用化肥2袋化肥/亩，17元/袋，每亩34元灌溉费150元/亩农忙时请帮工20元/亩合计260元农民种植小麦的净收入为负，在农业成本之外农民必须承担的费用还包括名目繁多的镇统筹和村提留，例如1999年-2000年，普及九年义务教育每人交建校费50元，每户另交100元，学生必须持交款白条才可以上学。2002年修路摊派每人上交10方碎石或者50元替代。这些费用按照人头计征，上至耄耋，下至刚出生的孩子都要缴纳。随着对教育重视程度的提高，支付子女的教育经费也已经成为农民的一大开支。在经济压力下，农民各谋生路，继续务农的人员在麦田间套种辣椒等经济作物，部分人员外出打工，实际上多数家庭每年的收入只能维持家庭的温饱。提及老人，大部分村民叹息道：“不是不想养而是实在顾不上”